Kommentering af Klimastatus og -fremskrivning 2022

Klimarådet vurderer overordnet, at:

• Fremskrivningen opfylder sin funktion som det centrale og autoritative planlægningsværktøj for dansk klimapolitik. Med årets omfattende beskrivelser inden for landbrug, arealanvendelse og skov tager fremskrivningen endnu et skridt i udviklingen fra en energifremskrivning til en klimafremskrivning.
• Klimarådet vurderer, at fremskrivningen kan udvikles, så den skaber dels et bedre overblik over den samlede usikkerhed om hvor store reduktioner, der er nødvendige for at nå klimalovens mål, og dels mere klarhed over den anvendte frozen policy-metode.
• Klimarådet vurderer, at reduktionsbehovet for klimalovens mål kan opgøres mere retvisende på områderne affaldsforbrænding, landbrug og arealanvendelse. Klimarådet har dog ikke kunnet sætte tal på, hvor langt den nuværende fremskrivning er fra et retvisende estimat.

Klimarådet sammenfatter på de første side i notatet sine væsentligste kommentarer. Denne sammenfatning henvender sig primært til det politiske niveau og alment interesserede. Her fremhæves overordnede, tværgående kommentarer samt kommentarer, som skønnes at påvirke det opgjorte reduktionsbehov mest, og hvor rådet samtidig har konkrete forslag til forbedringer.

Efter sammenfatningen følger en samlet oversigt over alle Klimarådets kommentarer med efterfølgende uddybning. Uddybningen henvender sig primært til myndighederne med henblik på at forbedre fremskrivningen samt til blandt andet analytikere, forskere og studerende, som anvender fremskrivningen til analyser. Uddybningen kan findes i selve notatet i læs mere-menuen.

Klimastatus skal ses i lyset af usikkerheder

Klimastatus og -fremskrivning 2022 (herefter kaldet Klimafremskrivning 2022) viser, at den opgjorte udledning i 2025 er højere end i sidste års fremskrivning. Det er opsigtsvækkende, da der er vedtaget virkemidler til reduktion af udledningen i det forløbne år. Reduktionsbehovet er en betydelig udfordring, den korte tid til 2025 taget i betragtning. Danmark er med årets fremskrivning også kommet længere væk fra klimamålet, som er pålagt Danmark fra EU frem mod 2030. Når det på trods af vedtagne virkemidler er gået den forkerte vej i forhold til realisering af disse mål, er det tydeligt, at usikkerhed i fremskrivningerne er et grundlæggende vilkår med stor betydning. Det er positivt, at Energistyrelsen arbejder med at sikre fokus på usikkerheden af de opgjorte udledninger. Det må være en politisk afvejning, hvordan man vil tage højde for usikkerheden, når der lægges planer for målopfyldelsen. Vil man gå efter en ekstra reduktion for at øge sikkerheden for at målene realiseres, eller er man villig til at risikere, at målene ikke opfyldes? Håndtering af usikkerhed på et overordnet plan forudsætter dog, at usikkerheden formidles samlet set. Klimarådet peger senere i dette notat på muligheder for Energistyrelsen til at arbejde videre med en samlet belysning af usikkerhed.

Fremskrivningsmetoden mangler yderligere kriterier for frozen policy

I fremskrivningens forudsætningsmateriale fremgår det, at der i klimafremskrivningen modelleres frozen policy i den forstand, at fremskrivningen antager, at der ikke bliver vedtaget ny politik på klima- og energiområdet. Derimod antages politikudviklingen på områder med andre hovedformål at udvikle sig ”som vanligt”. Det vil for eksempel sige uden nødvendigvis at være vedtaget. Dette princip gælder både for dansk politik og EU-politik.

I takt med at klimalovens mål og de EU-pålagte klimamål bliver mere ambitiøse, kan det oftere blive aktuelt, at der på andre områder end klima- og energiområdet indføres reguleringer, hvor klima tilføjes som ligeværdigt med det oprindelige formål, eller som et højt prioriteret delmål. Det vil skærpe behovet for klart at formidle og begrunde hvorfor en given politik med klimaeffekt, som endnu ikke måtte være vedtaget, regnes med i fremskrivningen. I dette notat giver Klimarådet nogle eksempler, hvor det kan være svært at gennemskue Energistyrelsens vurdering af, om klima er hovedformål, og om udviklingen derfor skal fryses fast for at være i overensstemmelse med metoden. Klimarådet opfordrer til, at Energistyrelsen opstiller klare kriterier for, hvordan styrelsen vil foretage vurderingen af, om en politik har klima som hovedformål. Kriterierne skal gøre det nemmere at forklare vurderingen og nemmere for udefrakommende at forudsige vurderingen.

Analyser af tilskud som virkemiddel i landbruget kan forbedre fremskrivningen

I 2021 blev der indgået en politisk aftale om reduktion af landbrugets udledning af både drivhusgasser og kvælstof (herefter benævnt landbrugsaftalen). Aftalens effekt på drivhusgasudledningen indregnes i Klimafremskrivning 2022. En stor andel af virkemidlerne er tilskud, og andre virkemidler er designet som en kombination af tilskud og muligheden for efterfølgende at indføre krav. Det er derfor også svært at forudsige den nye landbrugsaftales effekt på drivhusgasudledningen uden at analysere landbrugsbedrifternes sandsynlige valg af tilskudsordninger. For eksempel gav Landbrugsstyrelsen i 2017 og 2018 meget få tilsagn i forbindelse med lavbundsordningen, og ordningen gav derfor i årene ikke givet den reduktion, som finansieringen af ordningen gav mulighed for.

Klimarådet anslår i dette notat, at de frivillige, tilskudsbaserede arealrelaterede virkemidler samlet set kan udgøre en drivhusgasreduktion i 2030 på mere end 1,3 mio. ton CO2e. Til sammenligning udgør virkemidler med beslutning/krav 0,1 mio. ton CO2e pr. år. Derfor opfordrer Klimarådet til, at antagelserne i fremskrivningen kvalificeres ved hjælp af analyser af, hvordan tiltagene påvirker den enkelte landmands økonomi. Det må formodes at være afgørende for hvilken effekt på drivhusgasudledningen landbrugsaftalen får, og analyserne kan dermed bidrage til at reducere usikkerheden omkring vurderingen af udledninger fra landbrug og arealanvendelse.

Fremskrivning af udledning fra affaldsforbrænding er ikke konsistent med frozen policy

Kapaciteten på forbrændingsanlæggene har stor betydning for, hvor meget affaldssektoren udleder. Anlæggene kan nemlig importere plastholdigt affald fra udlandet, der udleder CO2 ved afbrænding i Danmark. For at adressere dette er det aftalt politisk, at kapaciteten skal nedbringes frem mod 2030. Det skal ifølge aftaleteksten ske ved at konkurrenceudsætte affaldssektoren.

Klimarådet vurderer, at der ikke er noget, der tyder på, at den planlagte konkurrenceudsættelse af forbrændingsanlæg fører til anlægslukninger. Derfor er det inkonsistent i forhold til frozen policy-metoden, at Energistyrelsen indregner en reduktionseffekt heraf. Hvis det ikke lykkes at lukke anlæg via konkurrenceudsættelse, og importen fortsætter som illustreret i fremskrivningens følsomhedsanalyse, vil konsekvensen være, at udledningerne fra affaldssektoren stiger med op mod 0,6 mio. ton CO2e i 2030, som alt andet lige skal findes et andet sted. Det vil tage flere år før det vil være muligt at konkludere, om konkurrenceudsættelse fører til lukninger, og så vil der være meget kort tid til at iværksætte supplerende virkemidler til at sikre den allerede indregnede reduktion af udledninger fra affaldssektoren. Klimarådet opfordrer derfor til, at fremskrivningen anvender et mere markedsbaseret forløb for forbrændingskapacitet i fremskrivningen, såfremt der ikke vedtages nye virkemidler. Det vil være bedre i tråd med frozen policy-metoden.

Find hele notatet i læs mere-menuen.