Passagerafgifter på flyrejser

Dette vurderingsnotat bygger oven på Klimarådets analyse Luftfartens klimapåvirkning – en analyse af teknologier og EU’s reguleringsgreb fra juni 2026. Konklusionen var, at luftfartens klimateknologier fortsat er dyre og vanskelige at skalere, og at passagererne i højere grad bør betale for de faktiske omkostninger ved at flyve og forurene. Klimarådet fandt, at EU-reguleringen skal tilpasses for at nedbringe udledningerne og sikre en langsigtet omstilling. Rådet kom med konkrete anbefalinger til EU-reguleringen. Analysen blev afrundet med en række overordnede perspektiver på tiltag, der kan undersøges yderligere, hvis Danmark ønsker at være foregangsland på området i lyset af den begrænsede europæiske og internationale regulering af sektoren. Ét af disse tiltag var at genbesøge de nationale passagerafgifter.  

Kun indenrigsluftfarten tæller med i det nationale klimaregnskab, hvor udledningen er på 0,1 mio. ton CO2e. Men samlet set er luftfarten en af de mest klimabelastende sektorer i Danmark. I 2024 blev der tanket brændstof på dansk jord svarende til en udledning på 2,9 mio. ton CO2e. Og hvor den øvrige transportsektor forventes at reducere sine udledninger frem mod 2030, ventes luftfartens at være stort set uændrede. Den nuværende danske passagerafgift, der blev vedtaget i 2023 med effekt fra 2025, er netop et nationalt instrument, der kan bidrage til håndteringen af udfordringerne med luftfarten. Aftalen indeholder et genbesøg af afgiften i 2027, og i dette notat undersøger Klimarådet derfor, hvad forskellige afgiftsniveauer vil betyde for klimaet og andre væsentlige samfundsmæssige hensyn.

Klimarådets hovedkonklusioner
 

• International regulering dækker langt fra luftfartens fulde klimapåvirkning. Luftfartens klimapåvirkning reguleres teoretisk set bedst på internationalt plan, fordi en fælles regulering dæmper risikoen for kulstoflækage og giver et bredere mulighedsrum for, hvilke virkemidler der kan bringes i spil. Den globale regulering gennem FN's luftfartsorganisation ICAO sætter dog kun en meget begrænset pris på flyrejsernes udledninger. Og EU's kvotehandelssystem (ETS1) prissætter hverken udledningerne fra de lange rejser ud af EØS (EU, Norge, Liechtenstein og Island) eller klimapåvirkningen fra non-CO2. Derfor anbefalede Klimarådet i Statusrapport 2026, at de lange rejser ud af EØS også omfattes af ETS1, og at non-CO2 integreres, først med konservative estimater og på længere sigt fuldt ud på lige fod med CO2. Kommissionens forslag til revision af ETS1 fra juli 2026, som forhandles ultimo 2026, er et skridt i den rigtige retning, men er langt fra tilstrækkeligt.
• Passagerafgiften er det væsentligste nationale redskab til at øge forurenerens betaling af egen klimapåvirkning. Som beskrevet i Klimarådets analyse Luftfartens klimapåvirkning – En analyse af teknologier og EU’s reguleringsgreb fra 2026 er luftfartens klimateknologier hverken modne eller konkurrencedygtige på prisen. På kort sigt er den samfundsøkonomisk billigste vej til reduktioner derfor at øge forurenerens betaling gennem en afgift, som tilskynder til at flyve mindre. EU-ret udelukker dog nationale afgifter på flybrændstof, men ikke en afgift på passagerrejser. En passagerafgift er dermed det mest oplagte nationale virkemiddel til at udligne de skævheder, den internationale regulering efterlader – særligt på rejser ud af EØS.
• Passagerafgifter adresserer flere samfundsmæssige hensyn. Passagerafgifter giver Danmark mulighed for at placere sig som foregangsland i EU og globalt. Afgifterne reducerer luftfartens udledninger på en billigere måde end de teknologiske alternativer, der er til rådighed i dag. Samtidig betales de i overvejende grad af de højeste indkomstgrupper, fordi forbruget af flyrejser stiger med indkomsten. Afgifterne kan derfor bidrage til den sociale balance i omstillingen. Luftfartens internationale karakter betyder dog, at der er risiko for, at rejsende og flyselskaber flytter afrejsen til et andet land, og risikoen vokser, jo højere afgiften sættes.
• Øremærkes provenuet fra passagerafgifter, er der en afvejning mellem billige reduktioner nu og langsigtet teknologiudvikling. Passagerafgifter kan give et betydeligt provenu. Det er ikke i sig selv givet, at provenuet skal tilbageføres til sektoren eller bruges på klimaformål. Men beslutter man sig for det, sådan som regeringen har lagt op til med initiativet om grøn luftfart, bør midlerne bruges med omtanke. Er formålet primært kortsigtede reduktioner, kan de hentes mere omkostningseffektivt i andre sektorer. Er formålet også at understøtte den langsigtede teknologiske omstilling, bør regeringen overveje, om luftfartens klimaløsninger er på et så tidligt modenhedsstadie, at teknologiudvikling bør prioriteres tydeligere.

Klimarådet anbefaler

Passagerafgifter bør rette op på mangelfuld regulering i EU og internationalt og tilskynde til, at forureneren betaler for hele sin klimapåvirkning. Det omfatter:

• Forureneren bør betale det samme inden for og uden for EØS. Flypassagerer betaler i dag markant mindre i afgift pr. fløjet kilometer, når de rejser ud af EØS, end når de rejser inden for EØS. Det skyldes, at rejser ud af EØS ikke er omfattet af ETS-kvoter, men i stedet af ICAOs kreditter, hvor prisen er markant lavere end kvoteprisen. Samtidig er der øget spillerum til at differentiere afgiften på rejser ud af EØS, fordi der ikke gælder regler om ikke-diskrimination og fri bevægelighed, som der gør for rejser inden for EØS. Danmark kan derfor fastsætte en højere afgift på disse rejser, så den afspejler rejsens længde og dermed klimapåvirkning.
• Forureneren bør betale for non-CO2-effekter. Flypassagerer betaler i dag ikke for de såkaldte non-CO2-effekter, selvom der i forskningslitteraturen er konsensus om, at de har en væsentlig klimaeffekt. De største non-CO2-effekter, fra blandt andet kondensstriber, er samtidig koncentreret på relativt få rejser, og et tillæg målrettet netop disse strækninger vil derfor kunne dække en væsentlig del af klimapåvirkningen. Danmark kan som foregangsland indføre et non-CO2-tillæg og dermed trække den internationale regulering i retning af også at omfatte non-CO2-effekter. Et første skridt vil være en kortlægning af, hvor non-CO2-effekterne er størst for flyvninger fra Danmark, som kan danne grundlag for at fastsætte tillægget. Viser kortlægnings- og opgørelsesusikkerhederne sig at være meget store, kan tillægget eventuelt sættes konservativt og justeres, efterhånden som vidensgrundlaget forbedres.

Danmark kan som foregangsland vise vejen med højere passagerafgifter:
 

• Hvis målet i sig selv er at være foregangsland ved at have de højeste passagerafgifter i EU, bør Danmark som minimum hæve sine afgifter til niveauet i Holland, der fra 2027 har EU's højeste passagerafgifter og et markant højere niveau end det danske. Det hollandske niveau udligner dog ikke afgiftsforskellen mellem rejser inden for og uden for EØS. Niveauet følger dermed ikke anbefalingen om, at forureneren bør betale det samme uanset destination. Vælger man det hollandske niveau som udgangspunkt, bør afgiften på rejser ud af EØS derfor sættes tilsvarende højere.
• Hvis målet er, at afgiften skal afspejle omkostningen ved at reducere luftfartens udledninger inden for sektoren, kan en mulig sigtelinje for afgiftens niveau være en mellemlangsigtet prisforventning på elektrobrændstoffer. Elektrobrændstoffer kan omstille luftfarten uden et væsentligt pres på bioressourcer. Teknologien er dog endnu ikke kommercielt udbredt, og de nuværende omkostningsskøn tyder på, at den bliver dyr – også på længere sigt. En sådan sigtelinje vil derfor indebære en markant afgiftsstigning. De høje afgifter vil føre til en væsentlig adfærdsændring hos passagererne, og man vil forventeligt skulle acceptere en større lækageeffekt end ved lavere afgiftsniveauer.
• Hvis målet er, at afgiften skal afspejle omkostningen ved at kompensere for udledningerne gennem lagring af CO2, kan en mulig sigtelinje for afgiftens niveau være en mellemlangsigtet prisforventning på DACCS. DACCS kan kompensere for luftfartens udledninger uden et væsentligt pres på bioressourcer. Teknologien er dog endnu ikke kommercielt udbredt, men nuværende omkostningsskøn viser et potentiale for at teknologien kan blive billigere end elektrobrændstoffer. En sådan sigtelinje vil derfor indebære en mindre afgiftsstigning end der ses ved elektrobrændstoffer, og deraf også en mindre adfærdsændring hos passagererne. Den globale CO2-lagringskapacitet kan dog vise sig at være en begrænsning for teknologien.

Find hele notatet under Downloads.