Statusrapport 2024

Klimarådet gør i denne rapport status for dansk klimapolitik og kigger frem mod de vigtige beslutninger, der ligger foran os. Klimarådet laver løbende analyser af konkrete emner og fremsætter i den forbindelse anbefalinger til klimapolitikken, som skal guide regeringen og Folketinget. Statusrapporten samler op på årets arbejde og sætter det ind i en samlet ramme.

I årets rapport er udledningerne fra de danske arealer et gennemgående tema. Det er svært at opgøre disse udledninger fra arealerne, hvad enten de kommer fra skovene eller landbrugsjorden. Dermed bliver forudsigelser om udsigterne til at nå klimamålene særdeles usikre.

Også EU er i fokus. Rapporten indeholder et selvstændigt EU-kapitel, men EU-dimensionen gennemsyrer også rigtig mange andre af rapportens temaer. Dansk klimapolitik kan ikke adskilles fra den europæiske, og vores politiske
mulighedsrum afhænger i høj grad af EU.

Rapporten ser på Danmark, EU og den globale kontekst

Statusrapporten er struktureret i følgende kapitler.

• Kapitel 1. Her opsummeres de øvrige kapitler.
• Kapitel 2. Her beskrives den globale klimapolitiske ramme, som også Danmarks klimapolitik retter sig efter.
• Kapitel 3. Her redegøres for den seneste udvikling i EU, og hvad den har af konsekvenser for dansk klimapolitik.
• Kapitel 4. Her gennemgås de danske klimamål og EU-forpligtelser. Det er Klimarådets officielle rolle at vurdere udsigterne til, at målene nås.
• Kapitel 5. Her anbefales nye klimapolitiske tiltag, som kan bidrage til at opfylde de danske mål, forpligtelser og ambitioner.

2023 var klimarekordernes år

I 2023 har verden været vidne til en lang række foruroligende klimarekorder. 2023 blev det varmeste år nogensinde målt med en global stigning i temperaturen over hele året på 1,48 grader sammenlignet med det førindustrielle niveau i perioden 1850-1900. I næsten halvdelen af årets dage overskred temperaturstigningen 1,5 grader. Samtidig satte de menneskeskabte udledninger endnu en gang rekord, og FN’s klimapanel, IPCC, vurderer nu, at koncentrationen af CO2 i atmosfæren er på det højeste niveau i over to millioner år.

Temperaturrekorderne er blevet ledsaget af ekstreme og ødelæggende vejrhændelser verden over. Fx har der været voldsomme skovbrande i Canada og på Hawaii, massive vandmængder i Norge og Indien og en fortsættelse af en årelang tørke på Afrikas Horn.

I Danmark stiger nedbørsmængderne, og 2023 blev det hidtil vådeste år, siden vi begyndte at foretage systematiske vejrmålinger. Sammen med flere tilfælde af stormflod har den megen regn forårsaget betydelige oversvømmelser mange steder.

Kapitlets konklusioner

• Parisaftalen har bidraget til at styrke den globale klimaindsats. Temperaturprognoser fremsat før Parisaftalens vedtagelse var mere dystre end dem, vi ser i dag. Det indikerer, at verdens kollektive klimaindsats har en positiv betydning for kampen mod klimaforandringerne.
• Verdens klimaindsats er imidlertid langt fra tilstrækkelig til at indfri Parisaftalens målsætninger. Selv hvis landenes reduktionsmål for 2030 indfris, estimerer FN’s miljøprogram, at den globale temperatur i dette århundrede vil stige til 2,5 grader over førindustrielt niveau.

• I aftalen fra klimatopmødet i 2023, COP28, opfordres verdens lande blandt andet til at: 

1. tredoble den installerede kapacitet af vedvarende energi i 2030
2. fordoble energieffektiviseringsindsatsen i 2030
3. omstille sig væk fra fossile brændsler i energisystemerne.

• Klimapåvirkningerne er mere omfattende og mere alvorlige end tidligere vurderet, men hjælpen til de mest udsatte nationer følger ikke tilsvarende med. I stedet ses en stagnation i antallet af klimatilpasningsprojekter i udviklingslandene, som er støttet gennem de internationale klimafonde.
• Klimarelaterede tab og skader sker allerede ved det nuværende opvarmningsniveau, og disse omkostninger vil kun stige i takt med den yderligere opvarmning. Ved COP28 oprettedes en fond til at håndtere klimarelaterede tab og skader i særligt sårbare lande, men Parisaftalens parter er ikke blevet enige om den langsigtede finansiering af fonden.
• Der er generelt mangel på klimafinansiering. Dette gør sig gældende globalt, men især i vækst- og udviklingslandene. Indfrielsen af alle de ambitioner og delmål, som blev fremlagt ved COP28, afhænger af, at verdens lande og private aktører investerer langt mere end i dag.

Klimapolitikken i EU er afgørende for dansk klimapolitik

Dansk og europæisk klimapolitik er tæt forbundne, og det danske klimapolitiske råderum defineres i høj grad fra Bruxelles. Derfor udgør EU en naturlig del af Klimarådets status for dansk klimapolitik.

EU’s klimapolitik er, præcis som den danske, funderet på reduktionsmål for udledningerne af drivhusgasser. EU skal samlet set være klimaneutral i 2050, mens udledningerne i 2030 skal være reduceret med 55 pct. i forhold til 1990.

EU gennemfører klimapolitiske tiltag, der også driver udviklingen i Danmark på mange områder. Det gælder fx klimakrav til nye biler og kvotesystemer, der sætter en pris på udledningerne fra bestemte sektorer. På andre områder, som især landbrug og boligopvarmning, har EU hidtil ladet det være op til medlemslandene selv at gennemføre tiltag, der er nødvendige for at opfylde de landespecifikke forpligtelser, som hvert land får.

Kapitlets konklusioner

• Europa-Kommissionen vurderer, at de fleste landes klimaplaner ikke er tilstrækkeligt ambitiøse til at sikre, at EU’s klimamål om 55 pct. reduktion i 2030 nås. Danmark får både ris og ros i den sammenhæng.
• Europa-Kommissionen har foreslået et 2040-klimamål for EU på 90 pct. reduktion af drivhusgasudledningerne sammenlignet med 1990. Samtidig peger Kommissionen på, at et drivhusgasbudget på 16 mia. ton CO2e for perioden fra 2030 til 2050 er foreneligt med det nuværende 2030-mål, det foreslåede 2040-mål og målet om klimaneutralitet i 2050.
• Det nye 2040-mål må forventes at føre til skærpet klimalovgivning i EU i de kommende år. Det vil indebære en revision af de eksisterende retsakter, så de afspejler målet og drivhusgasbudgettet for 2030-2050. Og det vil forventeligt også betyde nye former for klimaregulering.
• I de kommende år vil EU's landbrugspolitik blive stadig mere påvirket af EU's klimamål for 2040 og af anden lovgivning i kølvandet på EU's strategier for skov og biodiversitet. Danmark skal i forvejen regulere landbruget for at nå egne klimamål, og risikoen for lækage og tab af konkurrenceevne forbundet hermed vil blive mindre med fælleseuropæisk regulering af udledningerne i landbruget.
• Regeringen opfordrer til en fælles landbrugssøjle med EU-mål og EU-regulering af landbrugets udledninger og optag, når EU’s 2040-mål skal opfyldes. Ligeledes foreslår regeringen, at landbruget i størst muligt omfang reguleres gennem et kvotehandelssystem for landbruget. En stærkere EU-regulering af landbruget på længere sigt mindsker imidlertid ikke behovet for en dansk klimaafgift på landbruget hurtigst muligt inden 2030.
• Biomasse bliver en knappere ressource i fremtiden. Der kan være EU-regulering på vej, som påvirker forbruget af biomasse til energi, og som vil kunne få betydning for, hvilken rolle biomasse kan spille i det danske energisystem.

Danmark har både egne klimamål og EU-forpligtelser

Klimaloven sætter mål for indsatsen for at reducere de danske udledninger af drivhusgasser. I 2025 skal de danske udledninger være reduceret med 50-54 pct. i forhold til 1990, i 2030 er tallet 70 pct., mens Danmark skal være helt klimaneutral senest i 2050. Regeringen vil ifølge regeringsgrundlaget fremrykke året for klimaneutralitet til 2045 og supplere med et mål om 110 pct. reduktion i 2050. Senest i 2025 skal der sættes et mål for 2035.

Også EU sætter grænser for de danske udledninger. Under den såkaldte ESR-regulering (Effort Sharing Regulation) skal Danmark reducere sine udledninger inden for især transport, landbrug og boligopvarmning med 50 pct. i 2030 sammenlignet med 2005. Målet sætter dog reelt et loft over de samlede udledninger fra 2021 og til målåret i 2030. Yderligere har Danmark forpligtet sig til at begrænse udledningerne fra skov og arealanvendelse (LULUCF-sektoren) over samme periode. Det er muligt at lade udledningsrettigheder i den ene forpligtelse kompenserer for udledninger i den anden, hvorfor de typisk analyseres under ét.

Konklusioner om 2025-målet

Danmark har et mål om at reducere udledningerne i 2025 med 50-54 pct.:

• Flere nye forhold påvirker, om 2025-målet nås. Danmarks samlede areal af kulstofrige jorder er blevet nedjusteret, og det mindsker reduktionsbehovet væsentligt. Regeringen har desuden foreslået en forhøjelse af dieselafgiften og tilskud til metanreducerende foder med henblik på at opfylde 2025-målet.
• Klimarådet vurderer samlet set, at det er sandsynligt, at 2025-målets nedre grænse på 50 pct. opfyldes. Det ser umiddelbart ud til, at de 50 pct. bliver opfyldt med en margin på cirka 1,2 mio. ton CO2e. Der mangler omkring 1,9 mio. ton til den øvre grænse på 54 pct.
• Der er imidlertid stadig en risiko for, at 2025-målets nedre grænse ikke nås, da der for flere af klimafremskrivningens forventede reduktioner er stor risiko for, at de ikke realiseres hurtigt nok til at få effekt på 2025-målet.

Konklusioner om 2030-målet

Det danske mål i 2030 lyder på 70 pct. reduktion:

• Reduktionsbehovet for at nå 2030-målet er nu mindsket til cirka 2,6 mio. ton CO2e. Det skyldes især, at Danmarks samlede areal af kulstofrige jorder er blevet nedjusteret markant.
• Regeringens plan er at nå den sidste del af vejen til 2030-målet ved at indføre en klimaafgift i landbruget. Afgiften må dog ifølge regeringen ikke forringe erhvervets konkurrenceevne. Men selv hvis afgiften ledsages af tilskud, er det næppe muligt at udforme en model, der ikke mindsker konkurrenceevnen.
• Regeringens plan for at nå 2030-målet er forbundet med betydelig risiko for, at mange af de reduktioner, som regeringen forventer, ikke realiseres inden 2030. Det gælder fx:

1. Landbruget, hvor flere tiltag ikke ser ud til at få den forventede effekt.
2. Emissionsfaktorerne for kulstofrige jorder, der forventes opjusteret.
3. Industrien, hvor effekten af CO2-afgiften med stor sandsynlighed er overvurderet.
4. Investeringer i CO2-fangst og lagring, hvor tidsplanerne er stramme.

• Klimarådet vurderer samlet set, at det endnu ikke er anskueliggjort, at 2030-målet nås. Regeringens plan sigter kun lige akkurat mod at opfylde målet, og der er stor risiko for, at udledningerne ikke når at komme under det niveau, som målet tilsiger. Samtidig er tidsrummet og dermed handlemulighederne frem til 2030 blevet mindre siden 2023, hvor Klimarådet heller ikke fandt, at opfyldelsen af 2030-målet var anskueliggjort.

Konklusioner om Danmarks EU-forpligtelser

I EU har Danmark forpligtet sig til reduktionsmål frem mod 2030 for udvalgte sektorer:

• Uden yderligere tiltag ser Danmark ikke ud til at opfylde de EU-forpligtelser, der især vedrører udledningerne fra transport, landbrug og arealer. Og selv hvis de nationale mål for 2025 og 2030 bliver opfyldt, er det langt fra sikkert, at Danmark opfylder EU-forpligtelserne.
• EU-forpligtelserne fungerer som et samlet budgetmål for summen af udledningerne over perioden 2021-2030. Det betyder, at der hurtigt skal besluttes yderligere tiltag for at overholde forpligtelserne. Det er særligt afgørende, at regeringens bebudede afgift i landbruget får effekt snarest og ikke kun giver reduktioner lige op til 2030.
   

Klimarådet giver anbefalinger på syv områder

I denne rapport giver Klimarådet anbefalinger inden for syv områder. Områderne fokuserer på forskellige aspekter af den grønne omstilling. Nogle områder er især rettet mod de kortsigtede mål, mens andre har et mere langsigtet og internationalt perspektiv.

Kapitlets konklusioner

Klimarådet identificerer syv vigtige fokusområder for klimapolitikken det kommende år.

• Implementering og monitorering. Følgende understøttende tiltag skal styrke monitorering og implementering af allerede vedtagne tiltag:

1. CO2-afgiften i industrien bør genbesøges snarest, så det sikres, at den fører til de forventede reduktioner.
2. Datagrundlaget for opgørelsen af Danmarks LULUCF-udledninger bør gøres mere robust for at reducere datausikkerhederne.
3. Regeringen bør overveje at igangsætte yderligere uddannelses- og arbejdsmarkedspolitiske tiltag for at sikre arbejdskraft og kompetencer til omstillingen.
4. Der bør formuleres en konkret strategi for at styrke danskernes accept af og opbakning til arbejdet med at løse klimaudfordringen.

• Regulering af landbruget. En drivhusgasafgift på udledningerne fra produktionen skal være drivkraften
• i den grønne omstilling af landbruget både før og efter 2030. Den bør indføres hurtigst muligt og ikke forsinkes af grønne trepartsmøder. Kompenserende tiltag kan understøtte omstillingen, men de bør ikke fryse landbruget fast i sin nuværende struktur. Frivillige ordninger bør automatisk følges op af mere håndfaste instrumenter.
• Regulering af transporten. Regeringen har foreslået at hæve afgiften på diesel med 50 øre pr. liter. Men afgiften bør hæves yderligere med cirka 40 øre, så det danske afgiftsniveau kommer på linje med det tyske afgiftsniveau. Regeringen bør desuden have et øget fokus på at nedbringe antallet af benzin- og dieseldrevne person-, vare- og lastbiler ved at fremme en større elandel i nysalget. Regulering, der sikrer transparens og konkurrence på markedet for opladning af elbiler, vil kunne bidrage til dette.
• Globale rammer. Den globale klimaindsats bør styrkes ved at gøre den globale dimension tydeligere i klimaloven. I forlængelse af dette bør der sættes et mål for den internationale transport og pejlemærker for det forbrugsbaserede klimaaftryk, klimaaftrykket af offentlige indkøb og finansiel klimastøtte til udviklingslande.
• Klimabelastende forbrug. Der bør udarbejdes en strategi for at fremme klimavenlig adfærd. Strategien skal rette sig mod adfærd på tværs af forbrugsgrupper, herunder fødevareforbruget. Klimaaftrykket fra danskernes fødevareforbrug bør sænkes ved at servere klimavenlig mad i offentlige køkkener. Derudover bør regeringen arbejde for at lægge afgifter på særligt klimabelastende varer. Her er det naturligt at starte med fødevarerne.
• Biomasse og arealer. Der bør udarbejdes en strategi for Danmarks forbrug af biomasse, og der bør sikres mere retvisende incitamenter til brug og produktion af biomasse, så de afspejler den reelle klimabelastning.
• Udbygning af grøn strøm. Udbygningen af elnettet og sol- og vindenergi skal øges og bør ikke bremses af bekymringer for elforsyningssikkerheden, som godt kan sikres med en høj andel af vind og sol. Men udfordringer skal håndteres rettidigt. Det omfatter blandt andet, at energimyndighederne sikrer, at der er øget fleksibilitet i elsystemet via ellagre, fleksibelt elforbrug og regulerbar elproduktionskapacitet.