Kommentering af Klimastatus og -fremskrivning 2021

Offentliggjort den 11. juni 2021

Den årlige klimafremskrivning fra Energistyrelsen redegør for, hvor langt Danmark er fra at nå sine lovbundne klimamål frem mod 2030. Fremskrivningen udgør derfor en vigtig del af beslutningsgrundlaget for dansk klimapolitik. Som en del af klimalovens årshjul skal Klimarådet kommentere klimafremskrivningen. Klimarådet kommenterer i dette notat på:

1)    Om fremskrivningens metodevalg og forudsætninger vurderes at være retvisende.
Klimarådet baserer sin kommentering på en overordnet vurdering af en række af fremskrivningens metodevalg og forudsætninger.

2)    Om fremskrivningens klimafokus er styrket i forhold til tidligere fremskrivninger.
Der lægges vægt på, at der i klimalovens bemærkninger efterspørges et styrket klimafokus, bedre overblik over klimaindsatsen og fremskridtet i de enkelte sektorer samt udbygning af datagrundlaget.

Klimarådets overordnede kommentarer kan opsummeres til følgende:

Klimarådet vurderer, at fremskrivningen er velunderbygget, men at en række metodevalg og forudsætninger kan medføre risiko for, at fremskrivningen ikke er helt retvisende. Endvidere bemærker Klimarådet, at fremskrivningen er lykkes med opdraget fra klimaloven om et større klimafokus, som det dog også er muligt at styrke yderligere.

Klimarådet finder, at:

Fremskrivningen er velunderbygget, men visse metodevalg og forudsætninger bør genovervejes
Fremskrivningen giver et velunderbygget bud på Danmarks udledning af drivhusgasser fremadrettet, såfremt der ikke ændres på den gældende politik (det vil sige i et såkaldt frozen policy-scenarie). Klimarådet har dog identificeret en række metodevalg og forudsætninger, som rådet vurderer, kan medføre, at fremskrivningen ikke giver det mest retvisende estimat for udledningerne under den gældende politik. Her fremhæver Klimarådet fx den estimerede effekt af grænsehandlen med brændstof og den anvendte CO2-kvotepris. Læs mere om grænsehandel med brændstof på side 4 og læs mere om CO2-kvoteprisen på side 10. Metode og valg af forudsætninger på disse områder vil efter Klimarådets opfattelse med fordel kunne ændres, hvilket kan have indflydelse på det opgjorte reduktionsbehov. Det har ikke været muligt for Klimarådet at beregne, hvor mange ton CO2e, en ændring af disse metodevalg og forudsætninger potentielt vil kunne påvirke reduktionsbehovet.

Fremskrivningen indregner de relevante virkemidler, men burde have inkluderet skovvirkemidler
Klimarådet er overordnet set enig i Energistyrelsens anlagte snit med hensyn til hvilke politiske virkemidler, det er metodisk korrekt at indregne, når frozen policy-tilgangen skal følges. Det gælder fx valget om at udelade de politisk aftalte initiativer om kilometerbaserede vejafgifter for lastbiler og om etableringen af energiøer, da de endnu er for svagt definerede til at kunne anses som besluttet politik. Men i Klimastatus og -fremskrivning 2021 burde effekterne af de politiske initiativer om udlægning af arealer til urørt skov og øget skovrejsning i forbindelse med Den Danske Klimaskovfond have været indregnet, da der er tale om vedtagne og konkrete virkemidler, og da førstnævnte allerede delvist er implementeret. 

Fremskrivningens øgede klimafokus kan styrkes yderligere
Med den nye fremskrivning er der blevet gjort væsentlige fremskridt både med hensyn til klimafokus og med hensyn til transparens i fremskrivningens datagrundlag. Drivhusgasudledningen er i højere grad omdrejningspunktet, og væsentlige udledninger af CO2 fra biogene kilder, fx fra biologisk baseret materiale som træpiller, formidles på systematisk vis. Sammenlignet med tidligere fremskrivninger har energiområdet i Klimastatus og -fremskrivning 2021 afgivet plads til fordel for beskrivelsen af store udledningssektorer som landbrug og transport. Der er dog mulighed for et yderligere styrket klimafokus, da fremskrivningens hovedrapport stadig fokuserer forholdsmæssigt meget på energiområdet, og da der særligt for arealanvendelse og landbrug ses en mindre detaljegrad i beskrivelserne af årsagssammenhænge mellem aktiviteter og udledninger.

Stigende kvotepris understreger behov for løbende opdatering af fremskrivning
EU's CO2-kvotepris er steget betydeligt i den seneste tid og var primo juni 2021 cirka 47 pct. højere end kvoteprisen anvendt i fremskrivningen for 2021. Den var samtidig højere end fremskrivningens bud på prisen i hele perioden frem mod 2030. En højere kvotepris må forventes at medføre lavere udledninger med de nuværende rammevilkår, end fremskrivningen viser, da en øget kvotepris fx kan give tilskyndelse til udfasning af kulkraft og til industrivirksomheders indsats inden for energieffektivisering. Klimarådet opfordrer derfor Energistyrelsen til at inkludere følsomhedsanalyser for udviklingen i kvoteprisen i kommende fremskrivninger. Stigningen i kvoteprisen er også et eksempel på en mere generel problematik, nemlig at forudsætningerne bag fremskrivningen kan ændre sig markant mellem hver årlig udgivelse. Hvis virkemidlers reduktionseffekt opgøres på baggrund af og relativt til Klimastatus og -fremskrivning 2021, er der således risiko for, at reduktionsbehov og effektopgørelser ikke er baseret på et tidssvarende og dermed retvisende grundlag. Klimarådet opfordrer derfor Energistyrelsen til at foretage en delvis opdatering af fremskrivningen med hensyn til kvoteprisen og eventuelt andre centrale forudsætninger forud for større klimapolitiske beslutninger. Rådet opfordrer også til, at Energistyrelsen i den forbindelse offentliggør de opdaterede forudsætninger og resultater. 

Klimaredegørelse til Folketinget og klimafremskrivningen ser ikke ens på effekter
Ifølge klimaloven skal klima-, energi- og forsyningsministeren efter indgåelse af den årlige aftale om finansloven udfærdige en redegørelse til Folketinget om effekterne af den samlede klimapolitik. Redegørelsen fra december 2020 indeholder imidlertid reduktionseffekter af flere politiske initiativer end Klimastatus og -fremskrivning 2021, selvom initiativerne ligger inden for begge afrapporteringers analyseperiode. Det gælder for initiativet om etableringen af energiøer, initiativet om kilometerbaserede vejafgifter for lastbiler og effekten på grænsehandel af CO2-fortrængningskravet for brændstof. 
Regeringen bør fremadrettet undgå, at der er forskel på hvilke politiske initiativer, der indregnes som bidrag til klimamålene i henholdsvis klimaredegørelsen til Folketinget og i klimafremskrivningen, så der ikke opstår tvivl om status for klimamålene. 

Årstal, som er væsentlige for klimamål, bør være i fokus
Efter udgivelsen af Klimastatus og -fremskrivning 2021 har Folketinget vedtaget et reduktionsmål for 2025 i regi af klimaloven  på 50-54 pct. i forhold til 1990 opgjort som gennemsnit af udledningerne i perioden 2024-2026. Reduktionsbehovet for 2025-målet kan på baggrund af Klimastatus og -fremskrivning 2021 opgøres til 2,3-5,4 mio. ton CO2e. Det vil efter Klimarådets opfattelse være naturligt, at næste års klimafremskrivning fokuserer både på 2025-målet og på 2030-målet. Klimarådet efterspørger endvidere, at fremskrivningsperioden forlænges, gerne frem til 2035 med henblik på fastsættelse af næste delmål, men som minimum til 2031, så det er muligt at beregne reduktionsbehovet for 70-procentsmålet, som ifølge klimaloven skal opgøres som et gennemsnit af 2029-2031.

Samlet usikkerhedsskøn i fremskrivningen efterlyses
Der er helt naturligt betydelig usikkerhed om fremskrivningen og dermed reduktionsbehovet. Energistyrelsen bør derfor fremlægge hvilke usikkerheder, der anses for vigtigst. Samtidig bør fremskrivningens følsomhedsberegninger give en bedre indikation af den samlede usikkerhed. 
Vurderingen af den samlede usikkerhed kan være statistisk baseret, hvis det er muligt at fastlægge en sandsynlighedsfordeling for de usikre parametre. Et alternativ kan være at indarbejde usikkerheder i forskellige scenarier, så der kan vises et plausibelt spænd mellem scenarier for henholdsvis positive og negative udviklinger i udledningerne som supplement til grundscenariet.
 
Danmarks annullering af kvoter til opfyldelse af EU-klimamål bør fremgå
I klimafremskrivningen redegør Energistyrelsen også for status på Danmarks opfyldelse af EU-forpligtelsen om reduktion af udledninger uden for kvoteområdet (ofte benævnt ”non-ETS-målet”). Imidlertid indeholder denne redegørelse ikke en beskrivelse af, at Danmark har indmeldt til EU-Kommissionen,  at Danmark har intentioner om at benytte muligheden for at annullere kvoter som led i opfyldelsen af målet. Der er tale om cirka 0,8 mio. kvoter årligt fra 2021 til 2030. For nuværende har Danmark bundet sig til at annullere kvoter hvert år frem til 2024, hvorefter det er muligt at nedjustere mængden af annullerede kvoter. Hvis der annulleres kvoter helt frem til 2030, udgør den samlede annullering for i alt cirka 8 mio. ton i forpligtelsesperioden et væsentligt omfang som bidrag til målopfyldelsen, og det er derfor væsentligt at vise i en rapportering af status for målopfyldelsen. Energistyrelsen har omtalt beslutningens klimamæssige effekter i Global Afrapportering 2021, men Klimarådet opfordrer Energistyrelsen til at inkludere aspektet i klimafremskrivningen i sammenhæng med status for målopfyldelse fremover.

Læs hele vurderingsnotatet i menuen til højre.