Klimarådet: Landbruget får brug for både strukturel omstilling og flere klimateknologier

Af Klimarådet – Jørgen Elmeskov, Bente Halkier, Per Heiselberg, Jette Bredahl Jacobsen, Marie Trydeman Knudsen, Niels Buus Kristensen, Poul Erik Morthorst, Peter Møllgaard og Katherine Richardson

Det er ikke nok med de kendte teknologiske løsninger, hvis landbruget skal nå sit klimamål i 2030. Der er også brug for, at der bliver udviklet nye klimateknologier, og for der sker en strukturel omstilling i landbruget. Det konkluderer vi i en ny analyse, hvor vi har undersøgt, hvilken effekt en drivhusgasafgift vil have på danske landbrugsbedrifters økonomi og udledning af drivhusgasser. Analysen er baseret på et omfattende datasæt fra bedrifter rundt om i Danmark.

En drivhusgasafgift kan drive omstillingen

Der findes i dag en række kendte tekniske løsninger, som kan reducere udledningerne af drivhusgas fra dansk landbrug. Det gælder fx udtagning af lavbundsjorder, gyllekøling og øget fodring med fedt. For at sikre, at løsningerne bliver mere udbredt, er det nødvendigt, at den enkelte landmand får et større incitament til at bruge dem. Landmanden skal med andre ord have en tilstrækkeligt god økonomisk grund til fremover at drive sin bedrift på en mere klimavenlig måde. 

Klimarådet har tidligere anbefalet, at incitamentet bliver en afgift på udledning af drivhusgasser. Når man skal betale for sin forurening bliver det nemlig dyrere for landmanden ikke at gøre brug af løsningerne. Landmandens udgifter kommer derved til også at afspejle de forureningsudgifter, der er knyttet til produktionen. Hensigten er rent adfærdsmæssigt, at landmanden skal indføre de tekniske løsninger, som er billigere end at betale afgiften.

I regeringsgrundlaget varsler regeringen da også, at man vil indføre en afgift på drivhusgasudledninger i landbruget. I øjeblikket afventer man en ekspertgruppe, der vil fremlægge sine anbefalinger i løbet af 2023.

Kendte klimaløsninger i landbruget er ikke nok

I vores nye analyse har vi regnet på, hvordan en afgift på 750 kr. pr. ton CO2e vil påvirke landbrugsbedrifternes økonomi og deres udledninger. De 750 kr. er valgt, fordi det er niveauet på den afgift, som allerede er vedtaget for andre erhverv. Klimarådet har tidligere anbefalet en ensartet afgift med et samlet incitament på 1.500 kr. pr. ton CO2e.

Analysen viser, at afgiften – helt som tilsigtet – vil få landbruget til at anvende flere af de kendte tekniske løsninger. Men den viser også, at dette ikke i sig selv vil være nok til at bringe landbruget over klimamålstregen i 2030. 

Årsagen er, at der i dag findes for få teknologier, som det kan betale sig at bruge ved en afgift på 750 kr. Umiddelbart ser det heller ikke ud til, at en afgift på 1.500 kr., ville kunne drive landbruget i mål alene via kendte teknologier, hvis man fastholdt den nuværende produktion. Mulighederne for teknisk omstilling er simpelthen for få og for dyre. 

Hvis land- og skovbrugssektorens mål om en reduktion på 55-65 pct. i 2030 skal nås, får man derfor brug for udvikling af nye teknologier og for en strukturel omstilling i retning af en reduceret mælkeproduktion, som er den produktion, der belaster klimaet mest. Faktisk er udledningen fra kvægs fordøjelse den største enkeltstående kilde til udledninger fra landbruget.

Den gode nyhed er, at en afgift kan drive begge dele – både udvikling af nye teknologier og en strukturel omstilling. Det gælder både en afgift på 750 kr. og en afgift på 1.500 kr. Jo højere afgiften er, jo mere driver den udviklingen og omstillingen, alt andet lige.

Flere bedrifter vil få underskud

Udbredelsen af kendte teknologier, udviklingen af nye teknologier og den strukturelle omstilling vil ikke kunne ske, uden at det kan mærkes på landets mange landbrugsbedrifter.
Vores analyse viser, at en række bedrifter vil få underskud, hvis de fortsætter den eksisterende produktion, efter der er indført en afgift på 750 kr. Konkret vil en afgift på 750 kr. øge andelen af bedrifter med underskud fra omkring en fjerdedel til ca. 45 pct. 

Det vil især være malkekvægsbedrifterne, der rammes af en afgift. Det skyldes, at mælkeproduktion er meget klimabelastende, og inden for den gren af landbruget er der særligt få teknologier, der kan gøre produktionen mindre klimabelastende. Derudover er kvægbedrifterne begrænsede i deres muligheder for at tage areal ud af drift som følge af harmonikrav og deres behov for grovfoderproduktion. Plantebedrifterne rammes mindre hårdt, fordi de har lavere udledninger i udgangspunktet, og fordi de har bedre muligheder for fx at rejse skov og tage lavbundsjorder ud af drift. 

Konsekvensen vil forventeligt blive, at der i fremtiden vil være mindre kvægproduktion i dansk landbrug. Bedrifter, der kører med underskud, vil have en kraftig tilskyndelse til at omlægge til en ny og mere klimavenlig driftsform, fx planteproduktion frem for mælkeproduktion. I nogle tilfælde kan landbrugsjorden blive taget helt ud af drift. Det er netop på den måde, at en afgift driver en strukturel omstilling.
En væsentlig udgiftspost for landbrugsbedrifter er kapitalomkostninger. Jordprisen vil på lang sigt tilpasse sig det indtjeningsgrundlag driften giver belæg for. Et lavere afkast vil således lede til lavere jordpriser – alt andet lige. Det vil ramme bedrifter og investorer som ejer jord i dag, og omvendt gøre det billigere for nye landbrugere og investorer at komme ind på markedet.

På sigt er der brug for strukturel omstilling

En drivhusgasafgift i landbruget kan komme til at gøre ondt på erhvervet, lokalsamfund og den enkelte landmand. Måske særligt i Jylland, hvor de fleste kvægbedrifter har hjemme. Klimaloven fastlægger da også, at klimapolitikken også skal tage hensyn til fx konkurrenceevnen, bevarelse af arbejdspladser og minimering af lækage. 

Disse hensyn vil være nemmere at opfylde, hvis der bliver udviklet flere teknologiske klimaløsninger. Men vi ved ikke, hvor hurtigt og i hvilket omfang landbrugerne vil tilegne sig de nye løsninger. Og selv, hvis den teknologiske udvikling går hurtigt, må der forventes at blive behov for strukturel omstilling, især i retning af mindre kvægproduktion. Ikke blot for nå 2030-målet, men også for at nå målet om klimaneutralitet. Det er svært at forestille sig, at det kan lykkes med den produktion, vi kender i dag. Vi anbefaler derfor, at man accepterer en strukturel omstilling af landbrugets produktion som et nødvendigt led i opfyldelsen af Danmarks klimamål. 

Mange vil måske mene, at det ikke hjælper klimaet at indføre en afgift, der omstiller produktionen i Danmark, fordi produktionen blot vil flytte til udlandet i stedet. Vi er da også enige i, at der kan ske udflytning af produktion. Men det er primært et problem på kort sigt. På længere sigt må udflytningen og lækagen forventes at blive mindre. Det skyldes, at Danmark bestemt ikke er alene om at føre ambitiøs klimapolitik, og særligt i EU bevæger man sig i disse år i en markant grønnere retning. Det betyder også, at det bliver sværere for andre lande at overtage Danmarks klimabelastende produktion.

Negative konsekvenser kan afbødes, men…

Mens vi fra Klimarådet anbefaler, at man accepterer en strukturel omstilling af landbruget, ser vores analyse også på forskellige politikker, der vil kunne afbøde de negative konsekvenser af en afgift, herunder risikoen for tab af produktion og arbejdspladser. Det kunne fx være et bundfradrag eller tilskud. 

Udfordringen med disse politikker er imidlertid, at de kan fastholde en mindre klimavenlig produktion i længere tid og gøre den langsigtede omstilling mindre omkostningseffektiv for samfundet. Fx vil tilskud til staldteknologier fastholde en husdyrproduktion, som måske på længere sigt ikke er forenelig med Danmarks klimamål. I stedet for kunne tilskud målrettes produktionsomstilling og ad den vej hjælpe med at skubbe den strukturelle omstilling på vej, samtidig med at risikoen for tab af arbejdspladser og konkurrenceevne mindskes.

En statslig jordfond til at afbøde kapitaltab ved alt-andet-lige faldende jordpriser er en anden mulighed. Det er dog også en bekostelig udgift for statskassen.

I Klimarådet er vi varsomme med at anbefale en bestemt pakke af understøttende politikker. Vi minder i stedet om, at landbruget historisk har været dygtig til at omstille sig, og at indførslen af en drivhusgasafgift  vil være den seneste forandring i en lang række skiftende rammevilkår.

De seneste årtier er dansk landbrug fx blevet formet af ændringer i efterspørgslen fra forbrugere over hele verden, ændringer i miljøreguleringen og udvikling i teknologiske muligheder. På trods af udfordringerne har landbruget formået at øge produktionsniveauet og tilpasse sig de ændrede krav og vilkår. Undervejs er bedrifterne blevet både større og færre – faktisk faldt antallet af bedrifter med næsten 60 pct. mellem 1990 og 2020. 

Som hos andre erhverv er løbende forandringer således reglen, snarere end undtagelsen.

Indlægget har været bragt i Jyllands-Posten og kan også læses her.