Statusrapport 2023

Klimarådet gør i denne rapport status for dansk klimapolitik og kigger frem mod de vigtige beslutninger, der ligger foran os. Klimarådet laver løbende analyser af konkrete emner og fremsætter i den forbindelse anbefalinger til klimapolitikken. Statusrapporten samler op på årets arbejde og sætter det ind i en samlet ramme.

Rapporten fokuserer på både Danmark og EU

Dansk klimapolitik er forankret i vores egne nationale mål, krav fra EU samt vores globale forpligtelser og ambitioner om at bidrage ude i verden. Disse elementer udgør fundamentet for statusrapportens fire dele.

• Kapitel 1. Det indledende kapitel opsummerer de øvrige kapitler.
   
• Kapitel 2. Rapporten starter herefter med at redegøre for den seneste udvikling i EU, og hvad den har af konsekvenser for dansk klimapolitik.
   
• Kapitel 3. Efterfølgende gennemgås de danske klimamål. Her har Klimarådet en officiel rolle i at vurdere udsigterne til, at målene nås. Denne vurdering bygger blandt andet på udmeldingerne fra regeringen.
   
• Kapitel 4. Endelig giver rapporten anbefalinger til nye klimapolitiske tiltag, som kan bidrage til at opfylde de danske nationale mål, efterleve Danmarks EU-forpligtelser og påvirke udledningerne af drivhusgasser uden for landets grænser.

Dansk klimaindsats skal ses i en global kontekst

I Parisaftalen fra 2015 har verdens lande sat et mål om at holde opvarmningen et godt stykke under 2 grader med sigte på 1,5 grader. Verden er dog stadig langt fra at indfri dette mål. FN’s meteorologiske organisation rapporterer, at koncentrationen af drivhusgasser i atmosfæren aldrig har været målt højere, og allerede i dag er den globale gennemsnitstemperatur steget med cirka 1,1 grader siden førindustriel tid. En ekstremt tør sommer i Europa og massive oversvømmelser i Pakistan og Vestafrika indikerede i 2022, hvilke konsekvenser klimaforandringerne kan få for verdenssamfundet.

Det er nødvendigt, at verdens lande styrker klimaindsatsen for at nå Parisaftalens mål og afbøde klimaforandringerne. FN’s klimatopmøde, COP27, gav dog ikke anledning til den store optimisme, da landene mødtes i november. Kun et fåtal af landene skærpede deres klimamål og -planer.

Danmark er et af de 194 lande, der har tiltrådt Parisaftalen. Klimarådets statusrapport tager temperaturen på den danske klimaindsats.

Klimapolitikken i Danmark bliver i høj grad påvirket af de regler og forpligtelser, der vedtages i EU. På en række områder går EU foran og trækker medlemslandene i en mere ambitiøs klimapolitisk retning. Det gælder også for Danmark. EU har et mål om en reduktion på mindst 55 pct. af de samlede drivhusgasudledninger i 2030 sammenlignet med 1990. For at nå det mål fremlagde Europa-Kommissionen i 2021 en samlet lovpakke, den såkaldte Fit for 55-pakke, der indeholder en lang række forslag til opstramning af direktiver og forordninger på klima- og energiområdet.

Der er nu indgået aftaler mellem Europa-Parlamentet, Ministerrådet og Europa-Kommissionen om dele af pakken, mens andre dele stadig er under forhandling. Det betyder nye forpligtelser for Danmark, og selv om Danmarks egne klimamål kræver betydelig handling, er det ikke sikkert, at det er nok til også at opfylde EU-forpligtelserne. I dette kapitel gives en status på implementeringen af EU’s samlede Fit for 55-pakke, og Klimarådet vurderer, om Danmark kan forventes at leve op til de nye EU-forpligtelser med vedtagen politik.

Rammerne for EU’s drivhusgasudledninger frem til 2030 er vedtaget

En vigtig milepæl blev nået sidst i 2022, da EU-parterne indgik aftale om en revision af de tre retsakter, der tilsammen udstikker rammerne for EU's klimaregulering, nemlig kvotedirektivet, forordningen om indsatsfordeling i ikke-kvotesektoren og forordningen om arealanvendelse og skov (LULUCF). Desuden blev aftalen om den såkaldte CO2-told vedtaget, og tidligere på året blev der indgået en aftale om CO2-krav til biler. Klimarådet ser især nærmere på de nye regler for ikke-kvotesektoren og sektoren for arealanvendelse og skov, da der her indgår nye forpligtelser, som Danmark skal opfylde.

Andre dele af Fit for 55-pakken er stadig under forhandling

Efter fremlæggelsen af Fit for 55-pakken er der kommet nye forslag til ændringer, primært som en reaktion på krigen i Ukraine og energikrisen i Europa. I foråret 2022 udsendte Kommissionen den såkaldte REPowerEU-plan. Planen handler om hurtigt at mindske EU’s afhængighed af russisk olie og gas ved blandt andet at fremskynde den grønne omstilling. Planen indeholder forslag om at spare mere på energien og øge andelen af vedvarende energi. Planen indgår nu i forhandlingerne om den resterende del af Fit for 55-pakken. Klimarådet dykker særligt ned i Kommissionens forslag og EU-parternes holdning til de skærpede energieffektiviseringsmål og det nye forslag til direktivet for vedvarende energi, herunder regulering af biomasse til energiformål.

Klimapolitikken i EU er under konstant udvikling

Fit for 55-pakken forventes færdigforhandlet i løbet af 2023. Men allerede i 2024 skal Kommissionen fremlægge et forslag til EU’s klimamål i 2040. Og i 2027 skal den fælles landbrugspolitik igen revideres. Det kan blive en anledning til at skærpe EU-reguleringen af udledningerne fra landbruget, der i Fit for 55-pakken har været mangelfuld set fra et klimaperspektiv. Også Kommissionens forslag om at fremme optag og lagring af kulstof kan sætte en retning for, hvordan handel med negative udledninger kan foregå.

Kapitlets konklusioner

• Forpligtelser for ikke-kvotebelagte sektorer. Danmark forventes ikke at leve op til de nye forpligtelser til drivhusgasudledningerne i ikke-kvotesektoren og sektoren for arealanvendelse og skov med den politik, som allerede er vedtaget. Der udestår et samlet reduktionsbehov på omkring 18 mio. ton CO2e i perioden 2021-2030.
   
• Utilstrækkelige danske klimamål. For at indfri EU-forpligtelserne er det sandsynligvis ikke tilstrækkeligt at opfylde Danmarks egne klimamål for 2025 og 2030. Selv hvis Danmark når sit 2025-mål og landbrugsaftalens udviklingsspor gennemføres fuldt ud, vil der formentlig stadig udestå et reduktionsbehov på mindst 6 mio. ton.
   
• Yderligere tiltag. Dermed er der behov for yderligere tiltag. Det kan fx være fremrykkede reduktioner i landbruget, incitamenter til at øge CO2-optaget i skove eller højere afgift på diesel. Det er også muligt at annullere 4 mio. kvoter mere, hvilket dog ikke vil gavne Danmarks langsigtede omstilling til et klimaneutralt samfund.
   
• Energispareforpligtelsen. Danmarks gældende energispareforpligtelse fra 2018 forventes opfyldt. Kommissionen har dog fremlagt et forslag om ændringer af energieffektiviseringsdirektivet, og det ser ikke ud til, at Danmark vil opfylde de skærpede energisparekrav uden yderligere tiltag.
   
• Energibesparelser i bygninger. Der er også nye EU-forslag til øgede energibesparelser i bygninger. Hvis Kommissionens forslag vedtages, vil Danmark skulle gøre væsentligt mere for at spare på energien både i offentlige og private bygninger.
   
• Vedvarende energi og biomasse. Danmark ser ud til at opfylde sin andel af EU’s nye mål for vedvarende energi i 2030. Det gælder også, hvis Parlamentets forslag til regulering af biomasse vedtages. Parlamentet foreslår at sætte et loft for, hvor stor en mængde primær træbiomasse, der kan regnes som vedvarende energi. Forslaget begrænser Danmarks mulighed for at give økonomisk støtte til brug af træbiomasse til energiformål, men vil samtidig forbedre muligheden for at begrænse afbrændingen af træbiomasse, som er en knap ressource.
   
• Vedvarende energi i transportsektoren. Men det er på nuværende tidspunkt usikkert, om Danmark vil opfylde forpligtelsen om anvendelsen af vedvarende energi i transportsektoren. Det gælder både det eksisterende krav fra 2018 og de nye forslag til mere vedvarende energi i transportsektoren. Det er særligt forpligtelser til elektrobrændstoffer som brint og avancerede biobrændstoffer, der vil kræve en ekstra indsats, hvis Danmark skal opfylde forpligtelserne.
   
• Klima og biodiversitet. Brug af bioenergi er i dag reelt for billigt i forhold til klimapåvirkningen, og derfor bruger Danmark og EU mere bioenergi, end hensigtsmæssigt er. Samtidig kan forbrug af bioenergi have konsekvenser for arealanvendelsen og dermed for biodiversiteten. Der er tiltag på vej i EU, som skal mindske afskovningen og beskytte biodiversitet. En samlet regulering af klima og biodiversitet kræver både en ændret incitamentsstruktur og inddragelse af andre forvaltningsområder end energi.
   
• Kulstoflagring. Kommissionen ønsker på længere sigt at fremme optag og lagring af kulstof gennem et marked for certifikater, også kaldet carbon farming. Men hvis Kommissionens forslag skal lede til en positiv klimaeffekt, er der en række svære udfordringer, som skal håndteres.

Danmark har i dag lovbundne mål for 2025, 2030 og 2050. I 2025 skal de danske udledninger være reduceret med 50-54 pct. i forhold til 1990, i 2030 er tallet 70 pct., mens Danmark skal være helt klimaneutral senest i 2050. Klimarådet har en lovbunden opgave med at vurdere regeringens klimaindsats i lyset af de danske mål. I dette kapitel præsenteres den samlede vurdering.

2030-målet har særligt fokus

Kapitlet starter med at vurdere udsigterne til at nå 2030-målet. Dette mål er i særlig grad omdrejningspunktet for dansk klimapolitik, og der er til målet knyttet en såkaldt handlepligt for regeringen. Klimarådet har med afsæt i klimaloven til opgave at vurdere, om regeringens klimaindsats anskueliggør, at 70-procentsmålet i 2030 nås.

Danmark har også klimamål i 2025 og på lang sigt

Kapitlet giver en status på udsigterne til at opfylde klimalovens 2025-mål. I den forbindelse ses der nærmere på en række usikkerheder, der kan have betydning for udsigterne. Det gælder især den nye udvikling, som de høje energipriser har givet anledning til.

Endelig giver Klimarådet en perspektivering af de langsigtede klimamål. Regeringen vil skærpe det langsigtede mål. Kapitlet ser på, hvad det kræver, og hvad bidraget til den globale klimakamp vil være.

Kapitlets konklusioner om  2030-målet

• 70-procentsmålet kræver, at Danmark skal halvere udledningerne på ti år fra 2020 til 2030. Det er en betydelig udfordring, som kræver en stor indsats i mange sektorer.
   
• Der udestår i Klimarådets beregninger et reduktionsbehov på 5,5 mio. ton CO2e for at nå 70-procentsmålet. Regeringen vil indføre en afgift i landbruget, som skal indfri denne sektors mål. Dette sektormål vil kunne opfylde størstedelen af 70-procentsmålets reduktionsbehov.
   
• Regeringen har derfor nu på et overordnet plan skitseret en vej til 70-procentsmålet i 2030. Men vejen dertil er stadig uklar og behæftet med betydelige risici.
   
• Klimarådet har i en samlet afvejning af konkretisering og risiko vurderet, at regeringens klimaindsats ikke anskueliggør, at 70-procentsmålet i 2030 nås. Anskueliggørelse er i praksis ikke sort og hvidt, men rådet lægger vægt på, at indsatsen skal vise, at målet nås med en vis sikkerhed, som skal øges, jo tættere vi kommer på 2030. Der er på nuværende tidspunkt for høj risiko for, at regeringens skitserede vej ikke vil bringe Danmark i mål.
   
• Vurderingen af følgende risikoelementer er centrale og skal ses i tillæg til den betydelige usikkerhed ved at fremskrive udledningerne til 2030:
   

1. Risiko ved initiativer i landbrug. Regeringens initiativer om at indfri landbrugsaftalens reduktionsmål er forbundet med høj risiko. Det skyldes, at regeringen skriver, at der ikke må ske tab af erhvervets konkurrenceevne, og der dermed ikke må udflyttes arbejdspladser samlet set. Men det kan blive svært at undgå med en afgift, og regeringen har endnu ikke vist hvordan. Uden strukturelle tilpasninger vil hele potentialet skulle nås med rent tekniske tiltag, men flere af de udpegede tiltag er endnu umodne.
    
2. Risiko ved CCS. Regeringen regner med betydelige reduktioner fra CO2-fangst og -lagring (CCS) på i alt 3,2 mio. ton i 2030. Teknologien er endnu uprøvet i Danmark, og der er risici forbundet med at etablere og opskalere de nødvendige anlæg gennem hele værdikæden.
    
3. Risiko ved effekt af industriafgift. Der er tvivl om, hvorvidt CO2-afgiften for især industrien er høj nok til at indfri de forventede 2,5 mio. ton i 2030. Særligt regeringens forventninger til produktionsnedgang i CO2-intensive brancher synes usikre.

Kapitlets konklusioner om 2025-målet og de langsigtede mål

• 2025-målet ser for nuværende ikke ud til at blive opfyldt. Der mangler 0,9 mio. ton CO2e for at nå målets nedre grænse og 4,0 mio. ton for at nå den øvre. Der er under ét år til 2024, hvor målperioden for 2025-målet reelt starter, da målet opgøres som et gennemsnit over 2024-2026.
   
• Regeringen har sat nye langsigtede klimamål. Tidspunktet for klimaneutralitet skal fremrykkes fra 2050 til 2045, og derudover ønsker regeringen et reduktionsmål på 110 pct. i 2050. De skærpede klimamål vil især betyde, at Danmark i endnu højere grad bidrager til at mindske temperaturstigningen i sidste halvdel af århundredet.
   
• Skærpelserne vil forstærke og fremrykke behovet for at fange og lagre CO2. Det er vanskeligt på nuværende tidspunkt at se, hvordan den store fangst skal kunne realiseres, hvis ikke det bliver teknisk og økonomisk muligt at fange CO2 direkte fra luften, og hvis et højt forbrug af biomasse skal undgås.

Dansk klimapolitik skal adressere flere forskellige målsætninger. Danmark har målsætninger om at reducere de nationale udledninger i 2025 og 2030, og på sigt skal Danmark være et klimaneutralt og senere hen klimapositivt samfund. Kapitel 3 fokuserer netop på de nationale klimamål og vurderer, at det endnu ikke er anskueliggjort, at klimamålet i 2030 nås. Foruden de nationale klimamål er Danmark underlagt forpligtelser fra EU. Vigtigst her og nu er forpligtelserne til at reducere udledningerne uden for kvotesektoren frem mod 2030, som beskrevet i kapitel 2. Endelig bør Danmark, i henhold til klimaloven, også bidrage til at reducere udledningerne uden for landets grænser.

Klimarådet fremlægger sit bud på de vigtigste prioriteter i klimapolitikken

De forskellige klimamålsætninger kræver politisk handling. Der skal ske mange og store forandringer af både adfærdsmæssig og teknologisk karakter, hvis Danmark skal nå sine klimamål og -forpligtelser og samtidig bidrage til reduktioner uden for landets grænser. Alt kan næppe løses på én gang. I dette kapitel fremhæver Klimarådet de områder, som klimapolitikken i særlig grad bør have fokus på det kommende år. Kapitlet giver altså ikke et komplet billede af alt, der skal gøres på det klimapolitiske område, men kapitlet præsenterer et bud på, hvad der er vigtigst at prioritere her og nu.

Der skal fokus på både implementering og ny politik

Klimapolitikken handler både om at vedtage nye tiltag og om at implementere tiltagene, så de får den tilsigtede og forventede effekt. Det er nødvendigt at have fokus på begge dele.

De seneste år er der vedtaget mange nye tiltag, men på en række områder er der udfordringer forbundet med at få implementeret de vedtagne aftaler. Det gælder blandt andet på områder som udbygning med sol- og vindenergi, vådlægning af lavbundsjorder og fangst og lagring af CO2. Et vigtigt budskab er derfor, at regeringen bør have særligt fokus på implementeringen.

Samtidig er der behov for at beslutte flere nye klimapolitiske initiativer. Her fremhæver Klimarådet syv vigtige områder, som politikerne bør rette fokus mod. Det gælder især regulering af landbrugets udledninger, som er helt essentiel både for at nå 2030-målet, for at nå vores EU-forpligtelser, og for at sætte gang i den omstilling af landbruget, som er nødvendig for at nå vores langsigtede mål om klimaneutralitet.

Kapitlets konklusioner

• Implementering af politik. De seneste år er der vedtaget meget ny klimapolitik. Særligt på nogle områder er implementeringen forbundet med betydelige udfordringer, som myndighederne bør tage hånd om. Det gælder fx:
   

1. udbygning af sol- og vindenergi
2. vådlægning af lavbundsjorder
3. fangst og lagring af CO2.
    

• 2025-indsats. 2025-målet skal snart være indfriet. Alligevel er der formentlig stadig et udestående reduktionsbehov selv for at nå målintervallets nedre grænse på 50 pct. reduktion. Folketinget bør snarest vedtage virkemidler, der opfylder målet. Virkemidlerne kan fx omfatte en højere afgift på diesel.
   
• Regulering af landbrugets udledninger. Der er sat et mål for reduktioner i landbruget. Hvis det opfyldes, ser det ud til at kunne sikre, at 70-procentsmålet i 2030 nås. Men der mangler stadig en konkret regulering af landbrugets udledninger, som kan indfri målet. Klimarådet anbefaler, at der snarest vedtages en regulering af landbrugets udledninger, hvor en ensartet afgift på drivhusgasudledninger bør udgøre grundstenen.
   
• Udfasning af gasfyr. Der er taget en politisk beslutning om at udfase gas til rumopvarmning. Omstillingen skal gå stærkt, samtidig med at de nye løsninger skal fungere på lang sigt. Det kræver blandt andet, at stat og kommuner tager hånd om en række barrierer i forbindelse med omstillingen.
   
• Tilstrækkeligt med grøn strøm. Den grønne omstilling indebærer en kraftigt stigende efterspørgsel efter strøm. Det kræver en omfattende udbygning af vind- og solenergi og fokus på at sikre elforsyningen.
   
• Prioritering af kulstoffri power-to-X. Elektrobrændstoffer kan være et fornuftigt alternativ til fossile brændstoffer, når direkte elektrificering ikke er muligt. Men da nogle elektrobrændstoffer indeholder kulstof, som er en knap ressource, bør man anvende elektrobrændstoffer med omtanke og som udgangspunkt prioritere de elektrobrændstoffer, der er uden kulstof.
   
• Reduktion af klimaaftryk fra forbrug herunder fødevarer. Danmark har et stort klimaaftryk fra forbrug. Danmark bør tage ansvar for dette aftryk og arbejde målrettet på at nedbringe det. Et pejlemærke for forbrugets klimaaftryk suppleret af afgifter på de mest klimaskadelige forbrugsvarer kan være en god idé til at guide indsatsen på området. Særligt danskernes nuværende forbrug af fødevarer er ikke klimamæssigt bæredygtigt, og der er behov for at omstille forbruget heraf i retning af mere klimavenlig kost.
   
• Biomasse med omtanke. Danmarks forbrug af biomasse er højere, end hvad der er klimamæssigt velbegrundet og langsigtet bæredygtigt. Der bør derfor laves en samlet langsigtet strategi for at mindske Danmarks forbrug af biomasse. Sideløbende bør der sikres mere retvisende incitamenter til anvendelse af biomasse.