Statusrapport 2021

Klimarådet er et uafhængigt ekspertorgan, der i henhold til klimaloven rådgiver om, hvordan omstillingen til et klimaneutralt samfund kan ske på en omkostningseffektiv måde, så vi i fremtiden kan leve i et Danmark med meget lave udledninger af drivhusgasser og samtidig fastholde velfærd og udvikling. Klimarådet har desuden til opgave at vurdere udviklingen i klimaindsatsen i forhold til Danmarks klimamål.

Den nye klimalov fra juni 2020 pålægger Klimarådet årligt at afgive anbefalinger til og gøre status for regeringens klimaindsats. En vigtig del af denne status er Klimarådets vurdering af, om klimaindsatsen i form af vedtagne virkemidler og øvrige klimapolitiske initiativer samlet set anskueliggør, at det danske 70-procentsmål i 2030 nås. Der findes ikke en entydig målestok, der kan afgøre dette spørgsmål. Derfor beror Klimarådets vurdering på en helhedsbetragtning baseret på en systematisk gennemgang af den samlede klimaindsats og af det tilbageværende behov for yderligere politiske tiltag til fremme af drivhusgasreduktioner, set i lyset af at der nu er ni år til 2030.

I forlængelse af vurderingen af regeringens klimaindsats giver Klimarådet anbefalinger til nogle af de initiativer, der kan yde et væsentligt bidrag til at bringe Danmark tættere på at opfylde 70-procentsmålet. Anbefalingerne er baseret på de analyser af klimapolitiske spørgsmål, som Klimarådet løbende udgiver. Udover 70-procentsmålet er Danmark som medlem af EU pålagt en række forpligtelser på klima- og energiområdet, som Klimarådet også skal vurdere status for. Det internationale aspekt af klimapolitikken står generelt stærkt i den nye klimalov, og regeringen har i henhold til loven udarbejdet en global klimastrategi, som Klimarådet kommenterer i denne rapport.

Denne rapport udgør Klimarådets status, som ifølge klimaloven skal udkomme hvert år. Et centralt element i rapporten er som nævnt vurderingen af anskueliggørelsen af klimaindsatsen for at nå klimamålene – altså om vejen er banet for at indfri de lovsatte mål. Denne vurdering handler om at sammenligne indsats og mål med afsæt i klimalovens ordlyd. Den skal derfor ikke ses som en karakterbedømmelse af, hvor langt regeringen med rimelighed burde kunne have nået parlamentarisk og praktisk på ét år. En sådan bedømmelse er Folketingets opgave. Der er i stedet tale om en faglig og fokuseret vurdering af udsigten til at nå Danmarks klimamål i overensstemmelse med klimalovens formuleringer.

Rapporten tager hovedsageligt sigte på 2030-målet om 70 pct. reduktion, mens målet om klimaneutralitet senest i 2050 kun berøres i mindre grad. Denne prioritering skyldes, at målet i 2030 er omdrejningspunktet for den klimapolitiske debat og er styrende for de initiativer og aftaler, som er indgået i årets løb. Dertil kommer, at 2050 stadig er så langt ude i horisonten, at en håndfast vurdering er præmatur på nuværende tidspunkt. På trods af den noget længere tidshorisont bør 2050-målet alligevel tjene som en vigtig rettesnor for klimapolitikken, også på kort sigt, så de valg og investeringer, vi foretager inden 2030, også kan bidrage til den videre omstilling mod 2050.

I forlængelse af vurderingen af, om Danmark er på rette vej til at opfylde klimamålene, indeholder rapporten også anbefalinger til, hvordan den fremtidige klimaindsats kan bringe Danmark tættere på at opfylde målene. Disse anbefalinger har analytisk grundlag i tidligere publikationer fra Klimarådet. Nye anbefalinger til klimapolitikken vil hovedsageligt blive givet i emnefokuserede analyser i årets løb, mens denne årlige statusrapport vil opsummere de vigtigste og mest aktuelle af anbefalingerne, om nødvendigt i justeret form. På længere sigt vil den årlige statusrapport kunne tjene som et katalog over Klimarådets anbefalede klimapolitiske virkemidler.

Klimarådet skal ifølge klimaloven årligt vurdere, om regeringens klimaindsats anskueliggør, at klimalovens mål nås. Til dette formål har Klimarådet udviklet en metode, som gennemgås i dette kapitel for at skabe klarhed om præmisserne for Klimarådets vurdering. Inden gennemgangen af metoden forklares det, hvordan metoden tager udgangspunkt i en række centrale hensyn, som Folketingets partier lagde vægt på, da de vedtog klimaloven. Disse hensyn fremgår af klimalovens bemærkninger, og er også refereret her. Da Klimarådets vurdering skal finde sted årligt, har rådet bestræbt sig på at udvikle en metode, som også vil være anvendelig ved fremtidige vurderinger. Rådet forventer dog at justere metoden løbende, så den til enhver tid afspejler Klimarådets bedste bud på en vurdering af regeringens klimaindsats under hensyn til klimalovens bestemmelser.

Klimarådet skal i henhold til klimaloven fagligt vurdere, om regeringens klimaindsats anskueliggør, at klimalovens mål nås. Denne vurdering tager sit udgangspunkt i Energistyrelsens seneste fremskrivning af drivhusgasudledningerne. Fremskrivningen estimerer udledningerne i 2030 på basis af den hidtil vedtagne politik, og dermed estimeres også det reduktionsbehov, der udestår for at nå 70-procentsmålet. Klimarådets vurdering skal ifølge klimaloven lægge den klimaindsats til grund, som regeringen beskriver i sit årlige klimaprogram og i sin årlige klimaredegørelse til Folketinget. Klimarådet vil også tage andre relevante initiativer i betragtning, som kan påvirke udledningerne, hvis det skønnes relevant.

Der findes ikke nogen entydig målestok, der kan udmåle anskueliggørelse og dermed give et uangribeligt svar på klimalovens spørgsmål om, hvorvidt regeringens indsats anskueliggør, at klimamålene nås. Klimarådet hæfter sig imidlertid ved, at vurderingen af anskueliggørelse ifølge klimalovens bemærkninger skal baseres på ”en samlet vurdering af effekterne af initiativer på kort og lang sigt, hvor det for kortsigtede initiativer vil være muligt at estimere en konkret reduktionseffekt, mens der for langsigtede initiativer foretages en vurdering af forventningerne til reduktionseffekten baseret på faglige antagelser.”

Klimarådet har derfor vurderet regeringens klimaindsats med udgangspunkt i forskellige typer af initiativer, hvoraf det kun er muligt at estimere en konkret reduktionseffekt i 2030 for nogle initiativer. Klimarådet vil lægge følgende initiativer til grund:

• Vedtagne virkemidler med en reduktionseffekt i 2030, som regeringen har opgjort i ton CO2e
• Politiske udspil, strategier, analyser og identificerede tekniske reduktionspotentialer
• Understøttende og øvrige initiativer, herunder initiativer som ikke reducerer udledningen direkte, og initiativer hvortil regeringen ikke har opgjort en reduktionseffekt i 2030

I klimalovens bemærkninger konstateres det endvidere, at ”handlepligten indtræder, hvis det ikke kan anskueliggøres, at klimalovens mål nås. Dette under hensyntagen til, at man endnu ikke kender de præcise virkemidler, der skal til for at nå målet om 70 pct.”, og at ”frem mod 2030 skal der over årene i klimaprogrammet ske en øget konkretisering i de fremlagte initiativer, hvor balancen skal gå mod, at der i tiltagende grad fremsættes initiativer med effekter på kortere sigt med henblik på at sikre målopfyldelsen i 2030.”

Det forstår Klimarådet således, at målet godt kan være anskueliggjort i starten af den tiårige målperiode frem mod 2030, selvom der endnu ikke er vedtaget konkrete virkemidler, der fuldt ud indfrier 70-procentsmålet. Klimarådet skal dog i så fald have en realistisk forventning om, at de øvrige initiativer, som regeringen har fremlagt, samlet set vil bidrage med eller bane vejen for de resterende reduktioner, som skal til, for at 70-procentsmålet nås. Klimarådet har derfor bestræbt sig på at udforme en metode, som udover vedtagne virkemidler tager højde for øvrige typer af initiativer, som kan bidrage til, at målet nås. Samtidig forstår Klimarådet bemærkningerne således, at regeringens fremlagte indsats over tid i stigende grad skal basere sig på vedtagne virkemidler med reduktionseffekt i 2030, og at regeringen ligeledes i stigende grad skal konkretisere de øvrige initiativer.

Samlet set har Klimarådet altså taget udgangspunkt i klimalovens bestemmelser og udformet metoden, så der i vurderingen lægges vægt på, at den til enhver tid siddende regerings samlede indsats skal være konkret nok, og at virkemidler med konkrete reduktionseffekter i 2030 skal udgøre en væsentlig del af indsatsen. Desuden skal Klimarådets vurdering ikke kun inkludere virkemidler med konkrete reduktionseffekter, men også inddrage initiativer som politiske udspil, strategier, analyser, tekniske reduktionspotentialer og understøttende initiativer. I vurderingen skal der også tages hensyn til, at de præcise virkemidler til at nå 70-procentsmålet endnu ikke er kendte, og at konkretiseringen af klimaindsatsen skal øges over tid.

I dette kapitel vurderer Klimarådet med udgangspunkt i den metode, der er beskrevet i kapitel 2, om regeringens klimaindsats anskueliggør, at 70-procentsmålet nås. Kapitlet indledes med et overblik over det aktuelle reduktionsbehov frem mod 2030. Herefter præsenteres den samlede vurdering af klimaindsatsen. Denne vurdering bygger på en sektorvis gennemgang af klimaindsatsen samt en vurdering af tværgående initiativer, som foldes ud efterfølgende. I det tilhørende Baggrundsnotat om sektorvurderinger på Klimarådets hjemmeside findes yderligere begrundelser for Klimarådets vurderinger inden for hver sektor.

Klimalovens mål om 70 pct. reduktion af drivhusgasudledningen i 2030 i forhold til 1990 betyder, at udledningen skal bringes ned til 23 mio. ton CO2e i 2030. Med de fremskrevne udledninger i Basisfremskrivning 2020 kan dette tal oversættes til et reduktionsbehov på 20 mio. ton CO2e i 2030.

Regeringen har i det forgangne år taget vigtige skridt på vejen mod opfyldelsen af 70-procentsmålet i 2030. I klimaredegørelsen til Folketinget oplyser regeringen, at vedtagne politiske aftaler medfører reduktioner af drivhusgasudledningen i forhold til Basisfremskrivning 2020 på cirka 6,3 mio. ton CO2e i 2030. Dertil kommer en forventet effekt af den indgåede samarbejdsaftale mellem regeringen og Aalborg Portland på 0,5 mio. ton. Det giver en samlet reduktion på 6,8 mio. ton CO2e.

Klimarådet har i sin vurdering opjusteret det samlede tal, så reduktionseffekten af vedtagne virkemidler er cirka 7,2 mio. ton CO2e i 2030, hvormed Danmark når en samlet reduktion på næsten 54 pct. i forhold til 1990. Det inkluderer regeringens samarbejdsaftale med Aalborg Portland og etableringen af en gasledning til Lolland, som blev besluttet efter udgivelsen af klimaredegørelsen, samt et initiativ om nedbringelse af kvælstofudledningen i landbruget. Derudover opskrives reduktioner fra biogas, da Energistyrelsens forventede udbygning af biogas er markant opjusteret. Klimarådet har, modsat regeringen, ikke medregnet en effekt af kilometerbaserede vejafgifter for lastbiler og heller ikke etableringen af energiøer. Det skyldes, at Klimarådet vurderer, at konkretiseringen af de to sidstnævnte initiativer fortsat udestår. Justeringerne af reduktionseffekten uddybes i de efterfølgende afsnit. I tilknytning til den samlede reduktionseffekt fra vedtagne virkemidler skriver regeringen i Klimaredegørelse 2020, at det er muligt, at Energistyrelsen i næste klimafremskrivning også justerer den samlede reduktionseffekt, regeringen har fremlagt. Det skyldes, at Energistyrelsen vil forsøge at tage højde for samspillet mellem effekter af virkemidler. Regeringens fremlagte effektvurderinger er i nogen grad baseret på beregninger for de enkelte virkemidler, uafhængigt af hinanden.

Klimarådet noterer sig, at der i regeringens overblik i klimaredegørelsen ikke er angivet nogen initiativer, der i sig selv øger drivhusgasudledningen i forhold til Basisfremskrivning 2020. I Klimarådets samlede vurdering af anskueliggørelsen er der derfor ikke medregnet nogen initiativer, der i sig selv øger drivhusgasudledningen. Klimarådet understreger, at angivelsen af sådanne initiativer er vigtige for rådets samlede vurdering af anskueliggørelsen og peger derfor på, at klimaredegørelsen fremadrettet bør være mere tydelig om dette. Enten bør det eksplicit noteres, at der ikke vurderes at være relevante tiltag, der i et betydeligt omfang øger udledningerne i forhold til seneste klimafremskrivning, hvis det vurderes at være tilfældet. Alternativt bør klimaredegørelsen inkludere disse udledende initiativer i samme overblik som de initiativer, der reducerer udledningerne i forhold til seneste klimafremskrivning.

I dette kapitel rettes fokus mod den fremadrettede klimapolitik, der skal sikre opfyldelsen af Danmarks nationale klimamål. Som Klimarådet vurderer i kapitel 3, er der både behov for, at regeringen på mange områder fremlægger mere konkrete planer og strategier, og for at vedtage flere virkemidler, der kan sikre reduktioner i 2030, hvis det skal kunne anskueliggøres, at 70-procentsmålet opfyldes. På den baggrund fremhæver Klimarådet i dette kapitel en række overvejelser om den fremadrettede klimaindsats og præsenterer fem konkrete anbefalinger til klimaindsatsen, som Klimarådet også før har fremført. En indsats i tråd med anbefalingerne kan efter Klimarådets vurdering bidrage væsentligt til at bringe Danmark tættere på at opfylde 70-procentsmålet i 2030, og samtidig vurderer rådet, at anbefalingerne både kan og bør sættes i værk inden for den nærmeste fremtid.

Hvis Danmark i de kommende år skal på rette spor mod at opfylde klimamålet i 2030, er der behov for en forstærket klimaindsats. I dette afsnit fremhæver Klimarådet en række generelle overvejelser om den fremadrettede indsats på klimaområdet, og på baggrund af disse overvejelser præsenterer rådet fem konkrete anbefalinger til klimapolitikken i afsnit 4.2-4.6.

I kapitel 3 vurderede Klimarådet, at regeringens klimapolitik ikke anskueliggør, at Danmark opfylder sit klimamål i 2030, og at der er behov for, at regeringen fremlægger mere konkrete planer for, hvor de resterende reduktioner skal komme fra, og hvordan de skal realiseres. Et første skridt i retning af en mere konkret planlægning af klimaindsatsen er at gøre det klart, hvilke omstillingselementer der skal opfylde det resterende reduktionsbehov i 2030. Det bør ske med en tilstrækkelig detaljeringsgrad og på baggrund af realistiske forventninger til potentialer.

Klimarådet fremlagde i rapporten Kendte veje og nye spor til 70 procents reduktion fra marts 2020 sit bud på, hvordan man kan opfylde 70-procentsmålet på en hensigtsmæssig måde. Rådet pegede på en bred vifte af omstillingselementer, der tilsammen kunne opfylde reduktionsbehovet i 2030, og vurderede i den forbindelse, at det dyreste omstillingselement, der bør tages i brug for at opfylde 70-procentsmålet, vil koste i omegnen af 1.500 kr. pr. ton CO2e. Omstillingselementer er defineret som konkrete ændringer i produktion og forbrug som fx omstilling til elbiler og er dermed noget andet end virkemidler, der betegner de politiske håndtag, der skal bruges til at realisere de forskellige omstillingselementer.

Fem konkrete anbefalinger

Det er nødvendigt, at regeringen fremlægger mere konkrete planer for, hvor de resterende reduktioner skal findes, og hvordan de skal indfris. På den baggrund anbefaler Klimarådet:

1. At der udarbejdes en konkret køreplan mod 70 pct. reduktion i 2030.
2. At der som en særlig del af køreplanen udarbejdes en national strategi for CO2-fangst og -lagring
   I forlængelse af de indgåede klimaaftaler er det nødvendigt og muligt at vedtage flere konkrete virkemidler, der kan sikre yderligere reduktioner, hvis Danmark skal reducere udledningen af drivhusgasser med 70 pct. i 2030. På den baggrund anbefaler Klimarådet:
3. At der indføres en generel drivhusgasafgift.
4. At der tages initiativer til vådlægning af kulstofrige lavbundsjorder.
5. At der anvendes en højere pris på klimaeffekter i samfundsøkonomiske beregninger.

Danmark har som medlem af EU påtaget sig en række forpligtelser på klima- og energiområdet som en del af den fælleseuropæiske klimaindsats. Disse forpligtelser kan give Danmark færre frihedsgrader i opfyldelsen af vores egne klimamål, men omvendt vil opfyldelsen af Danmarks EU-forpligtelser også bidrage til at nå det nationale mål i 2030 om 70 pct. reduktion af drivhusgasudledningen i forhold til 1990.I henhold til klimaloven skal Klimarådet give en status for opfyldelsen af Danmarks internationale forpligtelser.

I dette kapitel giver Klimarådet en vurdering af, om Danmarks EU-forpligtelser på klima- og energiområdet ser ud til at blive opfyldt med allerede vedtagne virkemidler. Klimarådet ser på ikke-kvotesektorforpligtelsen, forpligtelsen for arealanvendelse og skov, forpligtelserne for vedvarende energi og forpligtelserne for energibesparelser. Danmark har både EU-forpligtelser for 2020 og 2030. EU’s klimapolitik er i bevægelse i disse år, og mest betydningsfuld er forhøjelsen af EU’s overordnede klimamål, som ser ud til at blive hævet fra 40 pct. til mindst 55 pct. Det kan meget vel betyde, at Danmark om relativt kort tid vil stå over for mere ambitiøse forpligtelser end i dag. Ligeledes kan den kommende regulering fra EU få betydning for, hvilke politikinstrumenter Danmark kan og bør benytte i forhold til den nationale indsats. Klimarådet ser i dette kapitel på EU-Kommissionens foreløbige forslag til mulige ændringer i klima- og energireguleringen. Hvordan det skærpede EU-mål vil påvirke den mere detaljerede EU-regulering og dermed også de kommende danske forpligtelser, er endnu for tidligt at sige.

EU-lovgivningen har stor indflydelse på Danmarks klimapolitik. Herfra kommer en række forpligtelser inden for klima- og energiområdet, som Danmark skal opfylde via nationale initiativer. I slutningen af 2020 blev medlemslandene i EU enige om at hæve EU’s overordnede klimamål for 2030 fra 40 pct. til mindst 55 pct. drivhusgasreduktion i forhold til 1990, og derfor skal al klima- og energilovgivning i EU ændres eller justeres for, at EU kan nå det skærpede mål. Derfor forventes det også, at de danske EU-forpligtelser bliver justeret. Afsnit 5.2 fokuserer på, hvilken betydning EU’s højere mål har for den fremtidige indretning af EU-lovgivningen. Indtil videre er Danmarks EU-forpligtelser dog uændrede, og afsnit 5.1 vil derfor give en status for Danmarks opfyldelse af EU-forpligtelserne. Dette er et krav ifølge klimaloven. Opfyldelsen af EU-forpligtelserne vil samtidig bidrage til Danmarks nationale 70-procentsmål i 2030.

Der er behov for en markant og hurtig eskalering af verdens samlede klimaindsats, hvis Parisaftalens målsætninger skal indfris. Klimaudfordringerne er globale, og Danmark kan som foregangsland inspirere og påvirke resten af verden, ligesom vi ifølge klimaloven både har ”et historisk og et moralsk ansvar for at gå forrest”. Klimapolitikken går derfor på to ben, et nationalt og et globalt, og Danmark kan gennem sin internationale klimaindsats spille en rolle som drivkraft for globale udledningsreduktioner og bidrage til tilpasning til klimaforandringerne i de fattigste lande. Regeringen udgav i september 2020 en langsigtet strategi for den globale klimaindsats. I dette kapitel kommenterer Klimarådet på strategien og trækker en linje herfra til den globale afrapportering for de internationale effekter af den danske klimaindsats.

Emissions Gap Report 2020, den seneste rapport fra FN’s miljøprogram, viser, at de globale udledninger i 2019 er fortsat med at stige og nu er oppe på 59 mia. ton CO2e. Der forventes et fald i de globale udledninger i 2020 på grund af COVID-19-pandemien, men den effekt forventes kun at være kortvarig, medmindre den økonomiske genopretning fokuserer kraftigt på at nedbringe udledningerne. Flere lande har nu tilsluttet sig mål om netto-nuludledninger omkring midten af århundredet, men den globale reduktionsindsats skal øges markant både på kort og langt sigt, hvis verden skal være på rette kurs i forhold til at overholde temperaturmålsætningen i Parisaftalen. Der mangler stadig reduktioner på cirka 15 mia. ton CO2e  i 2030 for at være på et spor, der holder den globale temperaturstigning under 2 grader, og cirka 32 mia. ton  CO2e i 2030 i forhold til 1,5 grader.