Kendte veje og nye spor til 70 procents reduktion

Den 6. december 2019 indgik et bredt flertal i Folketinget en aftale om en ny klimalov for Danmark, som skal afløse den eksisterende klimalov fra 2014. Den nye klimalov opstiller en ramme for dansk klimapolitik baseret på bindende delmål hvert femte år frem mod målet om klimaneutralitet senest i 2050. Loven forventes at blive vedtaget i foråret 2020.

I 2030 skal Danmark reducere sine drivhusgasudledninger med 70 pct. i forhold til niveauet i 1990. Med 70-procentsmålet og det langsigtede mål om klimaneutralitet senest i 2050 er det første gang, at Danmark ved lov sætter mål for de samlede danske udledninger, og på den måde repræsenterer målene en ny retning for dansk klimapolitik.

Det vil kræve en markant indsats at opfylde 70-procentsmålet i 2030, som er emnet for denne rapport. I de første 30 år siden 1990 skønnes Danmark at have reduceret udledningerne med ca. 38 pct., og det betyder, at næsten halvdelen af opgaven skal løses i de næste ti år. Der venter os dermed en betydelig reduktionsindsats i det nye årti, som vil kunne mærkes i de fleste dele af det danske samfund.

70-procentsmålet skal sikre, at Danmark bliver et foregangsland på klimaområdet. Men selvom målet er krævende, peger tidligere beregninger fra Klimarådet på, at 70 pct. i 2030 og klimaneutralitet senest i 2050 ikke er mere ambitiøst end nødvendigt. Målet svarer nemlig nogenlunde til, hvad der skal til, hvis Danmark skal kunne siges at levere sit bidrag til at begrænse den globale temperaturstigning til 1,5 grader. Aftalen om den nye klimalov understreger netop, at det er en politisk prioritet, at Danmark arbejder aktivt for denne målsætning.

Én af Klimarådets vigtigste opgaver med den nye klimalov er fortsat at rådgive om, hvordan Danmark hensigtsmæssigt kan opfylde sine nationale mål og internationale forpligtelser på klimaområdet. Derfor vil Klimarådet de kommende år have fokus på, hvordan Danmark kan nå de 70 pct. i 2030, og denne rapport er første skridt i den proces. Målet i 2030 skal dog ikke ses isoleret, og Klimarådet vil i sin rådgivning også have øje for de længere perspektiver frem mod klimaneutralitet senest i 2050. Fremover forpligter den kommende klimalov Klimarådet til mindst én gang årligt at komme med anbefalinger til den fremadrettede klimaindsats og over tid etablere et egentligt katalog over mulige virkemidler.

Denne rapport anskueliggør en vej til at nå 70 pct. med forbehold for, at Danmark selvfølgelig vil skulle tilpasse kursen undervejs, i takt med at vi bliver klogere på omkostninger og potentialer. Vejen mod 2030 skal være omkostningseffektiv, men den skal også pege i retning af det langsigtede mål om klimaneutralitet, ligesom den skal tage højde for såkaldt kulstoflækage, hvor reduktioner i udledningerne fra danske territorier fører til større udledninger i andre lande. Rapporten har både fokus på de såkaldte omstillingselementer, som er de konkrete ændringer i produktion og adfærd, der skal drive omstillingen mod et samfund med færre udledninger af drivhusgasser, og på de politiske virkemidler, som skal realisere de forskellige omstillingselementer. 

Et stort flertal i Folketinget indgik i december 2019 en aftale om en ny klimalov, og udkastet blev sendt i høring i januar. Loven vil i sin formålsparagraf komme til at indeholde to danske klimamål. Det langsigtede mål er, at Danmark skal være klimaneutralt senest i 2050, således at eventuelle udledninger af drivhusgasser modsvares af et mindst lige så stort optag.

Dette mål blev Folketingets partier enige om allerede i energiaftalen fra 2018, men nu bliver det lovfæstet. Klimaloven kommer også til at indeholde et delmål på vejen mod klimaneutralitet, nemlig målet om 70 pct. reduktion af de danske drivhusgasudledninger i 2030 sammenlignet med 1990.

70-procentsmålet er omdrejningspunktet for denne rapport, som i dette kapitel forholder sig til målet på et overordnet plan, mens de efterfølgende kapitler beskriver mere dybdegående, hvordan målet kan nås, og hvilke initiativer, der skal sættes i gang. Afsnit 2.1 beskriver udfordringens størrelse og udlægger de principper, der bør være styrende for målopfyldelsen. Principperne udfoldes derefter i detaljer i de efterfølgende tre afsnit.

Omstillingen mod 70 pct. reduktion af drivhusgasudledninger i 2030 kræver, at vi som samfund skal accelerere den omstilling med kendte teknologier og praksisser, som vi allerede er i gang med, men den kræver også, at vi skal udvikle og planlægge omstillingens nye og mere ukendte teknologier samt de større ændringer i adfærd, vaner og forbrugsmønstre.

Når talen falder på grøn omstilling, tænker mange på, at fossilbaseret teknologi erstattes med tilsvarende grøn teknologi. Det kan være, at oliefyret skiftes ud med en varmepumpe, og at benzinbilen fravælges til fordel for en elbil. Eller det kan være energieffektiviseringer, der tillader den samme komfort, men med mindre energiforbrug. Fælles for alle disse teknologiske muligheder er, at de gør os i stand til at opretholde noget nær vores nuværende adfærd og forbrugsmønstre, og i det lys er de tiltalende for mange. Mange af de kendte omstillingselementer, som denne rapport identificerer, har et fokus på teknologiske muligheder. Men særligt inden for jordbruget eksisterer der også en række omstillingselementer, der ikke omhandler teknologier, men derimod ændrede praksisser som fx udtagning af lavbundsjorder og omlægning til vedvarende græs eller energipil.

I dette kapitel starter Klimarådet med at analysere, hvor langt vi kan komme med kendte omstillingselementer på vejen mod 2030. Det drejer sig om ændringer, vi allerede i større eller mindre omfang er begyndt på i dag. Brugen af de kendte omstillingselementer er den nemmeste del af omstillingen, hvis vi vurderer den i et politisk og økonomisk perspektiv, og derfor starter analysen der.

Men som denne analyse vil vise, er det langt fra nok blot at tage de kendte omstillingselementer i brug, hvis 70-procentsmålet skal opfyldes. Kapitel 3 behandler kun det ene spor i den nødvendige omstilling, nemlig implementeringssporet, der skal sikre reduktioner af de danske udledninger på den korte bane. Sideløbende skal andre og formodentlig også sværere omstillingselementer tages i brug. Det gælder både teknologier, der endnu er på et tidligt udviklingsstadie, og som kræver yderligere forskning, udvikling og demonstration, inden de er kommercielt tilgængelige i fuld skala, og det gælder større og mere gennemgribende ændringer af adfærd, vaner og forbrugsmønstre. Disse elementer beskrives i kapitel 5.

Omstillingselementerne og deres reduktionspotentialer, som kapitel 3 identificerer, kan kun føres ud i livet, hvis de politiske virkemidler følger med. Virkemidler kan både tilskynde borgere og virksomheder til at anvende grøn teknologi, og de kan give incitamenter til at ændre forbrug og vaner i en grøn retning. Dermed kan nye virkemidler drive større udledningsreduktioner end forventet i basisfremskrivningen, som antager, at der ikke vedtages ny klimapolitik.

Klimarådet fremlægger en virkemiddelpakke

Klimarådet præsenterer i dette kapitel en pakke af konkrete virkemiddelforslag, der er rettet mod potentialerne i kapitel 3, men som også har et bredere sigte. Forslagene skal ses som et indspil til forhandlingerne om en klimahandlingsplan senere i 2020, men Klimarådet giver også et bud på, hvad der kan gennemføres allerede før disse forhandlinger. Pakken indeholder både forslag til bredt funderede virkemidler som en afgift på drivhusgasser, men også forslag til løsninger af udfordringerne i de enkelte sektorer, hvor en generel afgift kan komme til kort.

Virkemiddelpakken er opdelt i ti politikområder med en vifte af konkrete forslag i hver. Der er tale om både helt nye anbefalinger fra

Klimarådets side, men også tidligere anbefalinger. Politikområderne er:

1. Drivhusgasafgift: En markant og ensartet pris på udledning af drivhusgasser er en hjørnesten i en omkostningseffektiv klimaregulering for at nå et så ambitiøst mål som de 70 pct. i 2030.
2. Kul: Der er efterhånden ved at være en lang række alternativer til kul, og derfor kan det være på sin plads med håndfaste midler til at få presset det sidste forbrug af kul ud af energiforsyningen.
3. Grøn strøm: Elektrificering kræver mere elproduktion baseret på vedvarende energi. Skal dette ske tilstrækkeligt hurtigt, kræver det politisk initiativ.
4. Grøn varme: Der er mange muligheder for at få de fossile brændsler ud af opvarmningen, som kræver en bred vifte af lovgivningsmæssige opstramninger.
5. Elbiler: Transportens klimaudfordring kræver en massiv omstilling til elbiler, og rammevilkårene skal understøtte dette skifte.
6. Lavbundsjorder: Udtagning af disse jorder bliver ofte betegnet som et columbusæg i klimareguleringen af jordbruget, men de nærmere detaljer er altafgørende, hvis en udtagningsordning reelt skal fungere i praksis og være et omkostningseffektivt reguleringsinstrument.
7. Affald: Mere udsortering og genanvendelse af plast kræver, at erhvervene kommer med, og at der gennemføres skærpede regler på området.
8. Energieffektivisering: Mange studier finder billige reduktioner ved at effektivisere energiforbruget, men det kræver ofte et skub og skarpere regler, hvis det skal ske i praksis.
9. Biogas: I fremtidens grønne energisystem kommer biogas til at spille en central rolle, men det er vigtigt, at støtten til produktionen indrettes bedre end i dag, så den giver hensigtsmæssige incitamenter.
10. Offentlige beslutninger: Den offentlige sektor har mulighed for at gå forrest og sætte retningen i klimadagsordenen ved at tænke klima ind i beslutninger om fx indkøb og anlægsinvesteringer. 

Implementeringssporet i den danske klimaindsats med fokus på kendte omstillingselementer er ikke nok til at nå målet om 70 pct. reduktion i 2030. Tallene i kapitel 3 viser, at der udestår ca. 10 procentpoint svarende til ca. 8 mio. ton. Derfor er der behov for yderligere indsatser og flere omstillingselementer, hvilket i denne analyse går under navnet udviklingssporet for at understrege, at denne indsats i første omgang især kræver strategisk udvikling. Dog vil mange af virkemidlerne fra kapitel 4, fx højere drivhusgasafgifter, også understøtte udviklingen i dette spor.

Kapitlet starter ud i afsnit 5.1 med at tage et overordnet perspektiv på, hvordan de resterende 10 procentpoint kan findes. Afsnit 5.2 til 5.4 diskuterer tre af de mest relevante af disse muligheder i form af CCS, yderligere indsats i transporten samt større omstilling af landbrug og fødevareforbrug. Endelig supplerer afsnit 5.5 med en håndfuld øvrige omstillingselementer, mens afsnit 5.6 giver et bud på, om kapitlets reduktioner er tilstrækkelige til at nå helt til 70 pct.

Denne rapport har primært øjnene rettet mod 2030 med blik for det langsigtede mål om klimaneutralitet i 2050. Men et vigtigt spørgsmål for de kommende forhandlinger om en klimahandlingsplan bliver, hvor hurtigt reduktionen af drivhusgasudledningerne skal ske på den lidt kortere bane. Den politiske aftale om en ny klimalov understreger behovet for klimahandling på kort sigt, og derfor skal der i forbindelse med disse forhandlinger fastsættes et mål for reduktion af drivhusgasudledningen for 2025.

Målet skal ifølge loven være indikativt. Det betyder, at målet fastlægges som et interval og ikke et punktmål, hvilket er angivet i bemærkningerne til høringsudkastet til den nye klimalov. Samtidig lægges der op til, at målet ikke vil være omfattet af den handlepligt, der gælder for 70-procentsmålet i 2030, hvis det undervejs bliver tydeligt, at målet ikke nås.

Partierne bag klimaloven har bedt Klimarådet om at give sin anbefaling til målet. Dette kapitel redegør for Klimarådets overvejelser, og den endelige indstilling præsenteres i afsnit 6.4.

To formål kan ligge til grund for et 2025-mål

I henhold til bemærkningerne til lovforslaget skal 2025-målet sikre klimahandling på kort sigt. Umiddelbart kan der opstilles to overordnede formål med et 2025-mål som løftestang for klimahandling på kort sigt. De to formål udelukker ikke hinanden, men fastsættelsen af målet og den underliggende argumentation afhænger af, hvilken vægt formålene tillægges.

• Omkostningseffektiv opfyldelse af 70-procentsmålet: Skal Danmark nå 70 pct. reduktion i 2030 på en måde, som ikke bliver unødig dyr, kræver det, at vi tager fat tidligt i 2020’erne og indfaser omstillingen gradvist med de billigste reduktioner først og samtidig undgår at udskyde indsatsen til få år inden 2030. En omkostningseffektiv opfyldelse af 70-procentsmålet vil med al rimelig sandsynlighed kræve, at Danmark allerede i 2025 har realiseret en pæn del af de nødvendige reduktioner. Et 2025-mål kan være et vigtigt pejlemærke til at sikre, at dette sker.
• Bidrag til Parisaftalen og den globale temperaturmålsætning: Den internationale klimaftale fra Paris i 2015 søger at begrænse den globale temperaturstigning og dermed den samlede udledning af CO2 og andre drivhusgasser, og videnskaben siger, at reduktionerne skal ske så hurtigt som muligt. Jo mere ambitiøst et mål Danmark sætter i 2025, jo lavere vil de samlede danske udledninger være frem mod 2030. Fastlæggelsen af 2025-målet kan derfor ses som en erstatning for et egentligt budgetmål for udledningerne over hele perioden til 2030.

Begge formål repræsenterer også klimalovens ønske om, at Danmark skal være et foregangsland i den internationale klimaindsats. Hvis Danmark kan tilrettelægge opfyldelsen af egne klimamål med rettidig omhu, så omkostningerne holdes nede, og der skabes international troværdighed om dansk klimapolitik, kan den danske klimaindsats stå som et eksempel til efterfølgelse for omverdenen. Samtidig kan et ambitiøst mål i 2025 bidrage til at forstærke billedet af Danmark som en nation, der går forrest internationalt.

De to formål diskuteres i henholdsvis afsnit 6.1 og 6.2.