Biomassens betydning for grøn omstilling

Med hovedrapporten for 2018 om Biomassens betydning for grøn omstilling – Klimaperspektiver og anbefalinger til regulering af fast biomasse til energiformål tager Klimarådet fat på et emne, som i stigende grad giver anledning til debat. Diskussionen om biomasse er særlig markant her i landet, fordi en stor del af Danmarks grønne omstilling har været drevet af biomasse. Som det ser ud nu, er der ikke noget, der tyder på, at dette vil ændre sig i den nærmeste fremtid. Det skyldes blandt andet, at biomassen i Danmark har specielt fordelagtige rammevilkår i form af tilskud og fritagelse for afgifter samtidig med, at konkurrerende teknologier hæmmes af reguleringen.

Danmarks forbrug af biomasse er i høj grad et internationalt anliggende. Det skyldes, at en stor del af vores biomasse importeres fra udlandet. Et afgørende spørgsmål er, om vi kan være sikre på, at den biomasse, vi anvender, produceres på en måde, som er bæredygtig for klimaet. I princippet burde Parisaftalen og de internationale regler for opgørelse af kulstofpuljen i klodens skove sikre, at man som forbruger af biomasse automatisk kan gå ud fra, at biomassen ikke belaster klimaet. Men dette er i praksis langt fra altid tilfældet. Det taler for, at Danmark på egen hånd sørger for, at den biomasse vi anvender, ikke skader klimaet, hvilket kan ske ved at indføre bæredygtighedskriterier, der har et målrettet fokus på klima. Det gælder især, hvis vi ønsker, at vores model for grøn omstilling skal være et forbillede for andre.

Fossile brændsler som kul, olie og naturgas skal udfases. Det er nødvendigt, hvis verden skal indfri Parisaftalens mål om at holde den globale temperaturstigning under 2 grader, og hvis Danmark skal nå målsætningen om at blive et lavemissionssamfund i 2050. Biomasse er ét af flere vedvarende alternativer til de fossile energikilder.

I hovedrapporten for 2018 om Biomassens betydning for grøn omstilling – Klimaperspektiver og anbefalinger til regulering af fast biomasse til energiformål ser Klimarådet nærmere på biomassens egenskaber i forhold til udfordringerne med global opvarmning. Der er to afgørende grunde til at kigge nærmere på dette emne:

1. Der stilles fra mange sider spørgsmålstegn ved, om biomasse har så lavt et CO2-aftryk, som vi normalt går ud fra.
2. Danmark har et relativt stort forbrug af fast biomasse til energiformål, som ventes at stige yderligere fremover.

Biomasse til energiformål er mange ting. Det kan være alt fra træ, halm og gylle til bionedbrydeligt affald og alger, og biomassen kan komme fra forskellige steder som skovbrug, landbrug, affaldsindsamling og havene. Denne rapport fokuserer særligt på den træbaserede biomasse fra skovene. Det skyldes for det første, at det i høj grad er træ, der i dag brændes af i danske biomasseanlæg, og for det andet, at skovene spiller en vigtig rolle i klimasystemet som kulstoflager, som det har taget lang tid at bygge op.

Biomasse udleder CO2, når det brændes af. Godt nok optages der CO2 igen, hvis biomassen genplantes, men det sker ikke altid, og selvom der genplantes, kan der gå mange år mellem udledning og optag, hvilket kan påvirke klimaet negativt. Af den grund bør Danmark regulere afbrændingen af biomasse, så vi er sikre på, at den ikke udgør et problem for klimaet. 

Over halvdelen af det danske endelige forbrug af vedvarende energi kommer fra fast biomasse i form af træpiller, flis, brænde og halm. Dermed dækkes 16 pct. af det samlede danske energiforbrug af fast biomasse, og det er den femte højeste andel blandt EU’s 28 medlemslande. Men hvor de andre lande i toppen af listen især brænder biomasse fra egne skove af, er Danmark unik ved, at hele 43 pct. af vores biomasseforbrug er importeret.

Det store forbrug og den store import gør det essentielt at vurdere, hvilke rammevilkår der fremover kan sikre, at biomassen kommer til at bidrage til den grønne omstilling på en måde, der er så klimavenlig og så omkostningseffektiv som muligt.

I denne rapport forsøger Klimarådet at give velunderbyggede svar på en række af de spørgsmål, der diskuteres på biomasseområdet.

Hvordan bør vi ændre biomassens nuværende rammevilkår i Danmark?

Den hastigt voksende anvendelse af biomasse i Danmark skyldes i høj grad begunstigelser i afgifts- og tilskudssystemet, men også reglerne i varmeforsyningen. Biomasse bør ikke gives særlige fordele, men i stedet ligestilles med andre former for vedvarende energi i det omfang, biomassen er klimavenlig. Klimarådet foreslår, at afgifter og tilskud på energiområdet målrettes CO2-reduktioner, så afgifterne lægges på de energikilder, der øger indholdet af CO2 i atmosfæren. Dermed vil den andel af biomassen, der kan siges at være klimavenlig, fortsat være fritaget for afgift. Omvendt bør biomasse afgiftsbelægges, hvis det ikke kan dokumenteres, at den pågældende biomasse er klimavenlig. Endvidere lægger Klimarådet op til, at reglerne for den danske varmeforsyning lempes, så fx eldrevne varmepumper kan konkurrere på lige vilkår med biomassen om at levere klimavenlig varme.

Hvordan kan danske forbrugere af biomasse få sikkerhed for, at deres biomasse er klimavenlig?

Hvis Danmarks omfattende biomasseforbrug ikke skal skade klimaet, kan vi kun benytte klimavenlig biomasse. Fordi Danmark i høj grad er et importland, er det ikke tilstrækkeligt blot at stille krav til vores egen skovdrift. Vi må også sikre os, at vi kun køber biomasse, som er produceret med et lille klimaaftryk, når vi køber biomasse fra andre lande. Til dette formål har den danske energibranche på eget initiativ allerede udarbejdet bæredygtighedskriterier, og EU er på vej med regler på området. Det er en god start, men Klimarådet vurderer, at der er behov for at styrke kriterierne på klimaområdet med henblik på, at de skal indgå i den danske regulering af biomasse.

Hvornår er biomasse klimavenlig?

Afbrænding af biomasse udleder CO2, og derfor er biomasse i Klimarådets optik ikke CO2-neutral på linje med sol- og vindenergi. Det udelukker dog ikke, at brug af biomasse som alternativ til fossile brændsler kan gavne klimaet. Er der tale om dedikeret hugst til bioenergi, er det først og fremmest afgørende, at skoven genplantes. Dernæst er det vigtigt at prioritere biomasse med hurtig genvoksningstid, da brugen af biomasse midlertidigt øger indholdet af CO2 i atmosfæren, indtil de nye træer har optaget en mængde CO2 fra atmosfæren svarende til den, som blev udledt ved biomasseafbrændingen. Alternativt skal der bruges restprodukter fra skovdrift og træindustri. Endelig kan produktion af biomasse gavne klimaet, hvis det fx sker i forbindelse med rejsning af ny skov, som binder CO2 fra atmosfæren.

Hvorfor sikrer de internationale klimamål og -opgørelser ikke, at Danmark reelt kan anse biomassen for CO2-neutral?

Afbrænding af biomasse regnes for CO2-neutralt ved opgørelsen af de danske drivhusgasudledninger. Det kan synes paradoksalt, når nu der kommer CO2 ud af skorstenen, når biomassen brændes af. Men årsagen er, at udledningen ifølge de internationale regler skal konteres i det land, der udtager biomassen fra sine skove. Udtager et land biomasse, så kulstofpuljen i dets skove reduceres, skal det ifølge de internationale regler tælles med som en udledning i landets klimaopgørelse. På den måde tilskyndes landet til at bevare eller øge kulstofpuljen i skovene eller alternativt sænke CO2-udledningen i andre sektorer, forudsat at landet har et tilstrækkeligt stramt klimamål. Problemet med dette konteringsprincip er dog især, at mange landes klimamål reelt er så slappe, at hugst i deres skove kan ske uden at komme i konflikt med deres målopfyldelse, og uden at de dermed behøver at skærpe klimaindsatsen andetsteds i samfundet. Samtidig er det ikke al udtag af biomasse, der i sidste ende regnes med i klimamålene. Danmark kan derfor ikke automatisk gå ud fra, at vores udledning af CO2 fra importeret biomasse modsvares af CO2-optag i skov eller anden klimaindsats i det land, hvor biomassen kommer fra.

Er der grænser for forbruget af biomasse i et globalt perspektiv?

Skovenes optag og lagring af CO2 er afgørende for at bremse de globale klimaforandringer. Skal temperaturstigningen i henhold til Parisaftalen holdes under 2 grader, spiller skovene en vigtig rolle som kulstoflager. Det sætter grænser for, hvor meget biomasse der kan udnyttes til energiformål, og Danmark bruger allerede langt mere biomasse pr. indbygger, end hvad der formodentlig kan udnyttes bæredygtigt på globalt plan. Dermed kan Danmark ikke blive et foregangsland for resten af verden.

Rapporten indleder med en beskrivelse af det globale klimasystem, hvordan klodens skove indgår, og hvordan forbrug af biomasse påvirker atmosfæren. Det er et vigtigt fundament for at forstå, hvor stor en rolle biomasse kan spille, når verden skal indfri Parisaftalens klimamål.

CO2-optag i blandt andet klodens skove skal mindske klimaforandringerne

Jord, skov og andre planter udøver et nettooptag af CO2 fra atmosfæren svarende til omkring en femtedel af den samlede, årlige udledning af CO2 på verdensplan. Skovenes og den øvrige plantevæksts voksende kulstofpuljer bidrager dermed til at begrænse den globale opvarmning. Uden dette optag ville de globale klimaforandringer som følge af afbrændingen af fossile brændsler være betydeligt større.

Planter i almindelighed og skovene i særdeleshed har stor betydning for det CO2-budget, der er til rådighed, hvis vi skal begrænse temperaturstigningen til 2 grader. Budgettet regner med et fortsat stort fremtidigt nettooptag af CO2 i jorde, skove og andre planter. Der vil sandsynligvis blive behov for negative udledninger af CO2 fra omkring 2075, hvilket vil sige, at der skal fjernes mere CO2 fra atmosfæren, end der udledes. Det kan fx ske ved forøgelse af eksisterende skoves kulstofpuljer, ved ny skovrejsning eller ved BECCS, hvor biomasse brændes af til energiformål, mens den resulterende CO2 indsamles og nedpumpes i undergrunden. BECCS-teknologien er dog endnu ikke en realistisk mulighed og bliver det måske aldrig.

Biomasse bør ses som en begrænset ressource

Jorden har meget store mængder biomasse til rådighed. Men på grund af skovenes rolle som lager for CO2, er der grænser for, hvor store dele af denne biomasse, der kan udnyttes, hvis udnyttelsen skal være bæredygtig i et klimaperspektiv. Lige nu tyder de grundigste studier på, at der er et bæredygtigt biomassepotentiale på omkring 100 EJ til rådighed årligt, hvilket ikke er meget mere end det nuværende globale forbrug på 63 EJ om året, når man tager den globale befolkningstilvækst i betragtning. De 63 EJ kan omregnes til et gennemsnitligt forbrug pr. indbygger på kloden i dag på ca. 8 GJ, som skal sammenlignes med et bæredygtigt skønnet potentiale på ca. 10 GJ pr. indbygger i 2050.

Det begrænsede biomassepotentiale står i modsætning til behovet for at erstatte fossile brændsler med vedvarende energi som fx biomasse. Det viser, at brugen af biomasse bør overvejes nøje i fremtidens globale energisystem.

Vi bør prioritere biomasse med lille CO2-aftryk

Afbrænding af biomasse udleder CO2, og derfor kan praktisk taget intet biomasse karakteriseres som CO2-neutralt på linje med udledningsfrie energikilder som vind og sol. Det, som adskiller biomasse fra de fossile brændsler, er, at den udledte CO2 fra afbrænding af biomasse optages igen over tid, hvis ellers træerne genplantes. Uden tilstrækkelig genplantning giver biomasse ikke klimagevinster sammenlignet med fossile brændsler.

Selv hvis der bruges biomasse fra træer, der genplantes, eller fra restprodukter fra skovdrift eller træindustri, forøges atmosfærens CO2-koncentration midlertidigt. Jo længere tid, træerne er om at vokse op igen efter at være blevet fældet, eller jo længere tid restprodukterne alternativt ville være om at forrådne, jo større vil dette CO2-aftryk være. Aftrykket varierer betydeligt på tværs af biomassetyper, og det er fra et klimaperspektiv vigtigt at prioritere typer med mindst muligt CO2-aftryk.

Da skovene spiller en essentiel rolle for klodens klima – både som lager af kulstof og som leverandør af biomasse – er det afgørende, at verdenssamfundet inddrager skov i den internationale klimaregulering. Det er netop hensigten i Parisaftalen, men inddragelse af skov i landenes klimamål er i praksis vanskelig.

Det er yderst vanskeligt at opgøre skovenes kulstofpuljer

En ændring i skovenes kulstofpuljer modsvares i det store hele af en ændring i atmosfærens indhold af CO2. Derfor er det fra et reguleringssynspunkt vigtigt at kunne opgøre ændringer i kulstofpuljerne. 

Det er dog yderst vanskeligt at opgøre disse ændringer med præcision. Det skyldes, at de årlige ændringer i kulstofpuljerne er små sammenlignet med størrelsen af puljerne. Dermed vil en lille usikkerhed i opgørelsen af kulstofpuljens størrelse resultere i stor usikkerhed i opgørelsen af den årlige ændring.

Hertil kommer, at det er vanskeligt at adskille de ændringer, der skyldes naturlige forhold, fra ændringer, der er menneskeskabte. Denne adskillelse er vigtig, da det er sidstnævnte, som klimareguleringen søger at påvirke.

Inddragelsen af skove og LULUCF risikerer at udvande mange landes klimamål

Med Parisaftalen skal landene inddrage den såkaldte LULUCF-sektor i deres klimamål. LULUCF omfatter arealudnyttelse som fx skovbrug, og hvis et land reducerer kulstofpuljen i dets skove, skal det opgøres som en LULUCF-udledning. Parisaftalen giver dog stor valgfrihed til, hvordan LULUCF mere præcist inddrages, herunder hvordan ændringer i skovens kulstofpuljer opgøres. Det giver anledning til tre problemer. For det første tyder meget på, at mange lande vælger en tilgang, der giver dem flest mulige LULUCF-kreditter, som kan bruges til at mindske klimaindsatsen andre steder i økonomien. Det risikerer at udvande disse landes klimamål betragteligt. For det andet kan mange landes klimamål vise sig så slappe, at de kan nås uden ekstra indsats, og dermed vil landene ikke have et incitament til at fastholde og øge deres skoves kulstofpuljer. For det tredje kan inddragelsen af LULUCF gøre drivhusgasopgørelser og klimamål så uigennemsigtige, at det svækker kontrollen med, at landene overholder deres klimaløfter. På den baggrund anbefaler Klimarådet, at Danmark i internationale fora arbejder for, at reglerne for at inddrage LULUCF i klimamålene strammes op, så inddragelsen sker på en transparent måde, der ikke udvander landenes klimamål.

EU forsøger at skabe gennemsigtige retningslinjer for, hvordan medlemslandene skal opgøre LULUCF i deres drivhusgasopgørelser. Det skal efter hensigten sikre, at der ikke skabes for mange LULUCF-kreditter, og det skal tilskynde medlemslandene til at bruge øget kulstoflagring i skove som et muligt klimavirkemiddel. Det er dog endnu for tidligt at vurdere, om retningslinjerne vil virke i praksis, da de hidtidige erfaringer med at opstille de referenceniveauer, som skovenes kulstofpuljer skal måles ud fra, ikke har været gode.

Det er usikkert, om udledninger fra bioenergi reflekteres i producentlandet

CO2 fra afbrænding af biomasse tælles ikke med i drivhusgasopgørelsen i det land, der står for udledningen. I stedet skal udledningen konteres som en LULUCF-udledning i det land, der producerer biomassen. Det er dog som nævnt særdeles usikkert, om de nuværende regler sikrer, at producentlandene i tilstrækkelig grad opgør udledningerne i deres LULUCF-regnskab, og om ændringer i dette regnskab vil påvirke landenes klimaindsats. Bundlinjen er, at en forbruger af biomasse, fx Danmark, ikke automatisk kan gå ud fra, at udledningen af CO2 fra skorstenen opvejes af optag af kulstof i producentlandets skove eller CO2-reduktioner i andre dele af producentlandets økonomi.

Huller i det internationale regelværk og de ikke ubetydelige forskelle i CO2-aftryk på tværs af forskellige typer biomasse gør det nødvendigt, at Danmark på egen hånd yder en indsats for at kontrollere, om den biomasse, vi benytter, gør skade på klimaet eller ej. Her peger Klimarådet på bæredygtighedskriterier som en praktisk anvendelig ramme til dette formål.

Der findes i dag bæredygtighedskriterier for biomasse i Danmark og andre lande

Danmark har allerede bæredygtighedskriterier for biomasse. De findes i regi af en frivillig brancheaftale, hvor energiselskaberne forpligter sig til at leve op til otte kriterier for bæredygtig biomasse, som udover klima også adresserer hensyn som biodiversitet og nærmiljø. Brancheaftalen er udviklet i 2014 af organisationerne Dansk Energi og Dansk Fjernvarme på opfordring fra den daværende regering.

Der findes også bæredygtighedskriterier i Storbritannien, Holland og Belgien, men i modsætning til de danske er disse en del af den nationale regulering og dermed ikke frivillige. Der er en række lighedspunkter mellem bæredygtighedskriterierne landene imellem, hvilket især ses i kriterierne for bæredygtig skovdrift samt i kravet om reduktion af drivhusgasser fra biomassens forsyningskæde. Der er dog også forskelle, som især gælder kravene til effekter på kulstofkredsløbet og skovenes kulstofpuljer.

I EU forhandles i skrivende stund om fælleseuropæiske bæredygtighedskriterier for biomasse. Planen er, at de skal træde i kraft fra 2021. Det er endnu uvist, om EU vil kræve fuld harmonisering på området, eller om medlemslandene kan gå videre og indføre egne, skærpede krav til biomassens bæredygtighed.

De nuværende bæredygtighedskriterier bør have øget fokus på klimaet

Den danske brancheaftale tager i et vist omfang hensyn til klimaet. Det samme gør sig gældende for EU-kommissionens forslag til europæiske bæredygtighedskriterier. Men hverken de danske eller de europæiske kriterier tager tilstrækkeligt hensyn til, i hvilken grad biomassen fører til reduktion i skovenes kulstofpuljer. Bæredygtighedskriterierne indeholder ikke tilstrækkeligt operationelle indikatorer for, om biomassen påvirker skovenes kulstofpuljer negativt, og biomassens CO2-aftryk skal ikke dokumenteres. 

Der findes forskellige muligheder for at tage højde for klimaaspektet i bæredygtighedskriterier. Klimarådet peger på den såkaldte risikobaserede tilgang som en fornuftig og praktisk anvendelig model. Her identificeres risici for klimaet ved at benytte biomasse fra et bestemt område, og biomassen betragtes kun som bæredygtig, hvis risiciene er små. Modellen kræver dog udvikling af mere operationelle og retvisende indikatorer for klimaeffekterne ved forskellige typer biomasse, herunder især effekterne på kulstofkredsløb og kulstoflagring i skovene.

Danmark bør gå forrest i arbejdet med bedre bæredygtighedskriterier

Danmark har som væsentlig forbruger og importør af biomasse en interesse i at udvikle bæredygtighedskriterier, der tager bedre hånd om biomassens klimapåvirkning. Derfor anbefaler Klimarådet, at den danske regering i samarbejde med relevante interessenter tager initiativ til at udvikle nye målrettede klimaindikatorer, der kan indgå i bæredygtighedskriterierne. Indikatorerne bør adressere effekter på kulstofkredsløbet og kulstoflagringen i skovene, herunder aspekter som blandt andet genplantning, tidsperspektivet i genoptaget af CO2, producentlandenes klimamål og -regulering samt indirekte effekter på arealanvendelsen.

Efterfølgende bør bæredygtighedskriterier for fast biomasse, som indeholder de nye målrettede indikatorer, implementeres i dansk regulering. Hvis EU’s kommende regelsæt ikke tillader, at medlemslande fastsætter egne, strammere nationale bæredygtighedskriterier, bør regeringen i stedet opfordre energibranchen til at medtage de nye indikatorer i en frivillig aftale. Samtidig bør Danmark i EU arbejde for, at de fælleseuropæiske bæredygtighedskriterier får tilstrækkeligt fokus på biomassens klimarelaterede effekter på kulstofkredsløb og kulstoflagring.

Bæredygtighedskriterierne skal danne grundlag for en hensigtsmæssig indretning af rammevilkårene for brugen af biomasse i Danmark. Som baggrund for en diskussion af disse vilkår giver rapporten et overblik over, hvilken rolle biomassen spiller i det danske energisystem både i dag og i fremtiden.

Fast biomasse står for over halvdelen af den vedvarende energi i Danmark

Danmark har de seneste år omstillet en stor del af energiforbruget til vedvarende energi. Vindmøller på land og til havs ses ofte som billedet på denne omstilling, men faktisk er det øget brug af biomasse, der har stået for den største del af omstillingen til vedvarende energi. I 2016 udgjorde vedvarende energi 31 pct. af det endelige energiforbrug i Danmark, og heraf stod den faste biomasse for de 16 pct.-point – de resterende 15 pct.-point udgjordes især af vind- og solenergi og affaldsforbrænding. Biomasseforbruget forventes at stige endnu mere de kommende år, idet der fx er planer om yderligere konvertering af flere centrale kraftvarmeværker til biomasse.

Biomassen bruges hovedsageligt til el- og fjernvarmeproduktion og til opvarmning i de individuelle husstande. I el- og fjernvarmeforsyningen bruges i stigende grad træpiller og træflis, mens det private forbrug udgøres af træpiller og især brænde. Mens brændet kommer fra danske skove, er træpillerne næsten udelukkende importerede.

Danmark er exceptionel i EU med et stort forbrug af importeret biomasse

Danmark bruger sammen med en håndfuld andre lande ganske meget fast biomasse til energiformål. Ud af EU’s 28 medlemslande ligger Danmark på femtepladsen målt på biomassens andel af det samlede energiforbrug. Men hvor de øvrige lande i toppen af listen er skovlande, skiller Danmark sig ud ved at importere store dele af biomassen. Hele 43 pct. af det danske biomasseforbrug kommer fra udlandet. Det stiller Danmark over for en speciel udfordring i forhold til at sikre biomassens klimavenlighed.

Set i et globalt perspektiv er det danske forbrug af bioenergi målt pr. indbygger væsentligt over det globale gennemsnit. Det danske forbrug er næsten tre gange så stort pr. indbygger som potentialet for, hvor meget biomasse kloden kan levere på bæredygtig vis. Dette indikerer, at vi kan være sårbare, såfremt den internationale efterspørgsel og pris på biomasse stiger i fremtiden. Samtidig kan Danmark vanskeligt fungere som et foregangsland på dette område.

Rammevilkår bliver vigtige for den fremtidige udbredelse af biomasse

Regeringen har et mål om, at vedvarende energi i 2030 skal udgøre mindst 50 pct. af Danmarks energiforbrug. I 2016 var tallet som nævnt 31 pct. Biomasse kan potentielt spille en stor rolle i at nå dette mål, hvilket blandt andet skal ses i lyset af, at flere kraftvarmeværker, der i dag fyrer med kul, inden 2030 skal finde klimavenlige alternativer. 

Men der findes vedvarende alternativer til biomasse. Her tænkes især på elektricitet fra vindmøller og solceller, der hele tiden falder i pris, og som ved hjælp af en varmepumpe kan omdannes til varme. Klimarådet dokumenterer på baggrund af kørsler i en model af det danske energisystem, at de elektriske alternativer vil vinde betydelig indpas på bekostning af biomasse, hvis rammevilkårene tilpasses i retning af lige vilkår i valget mellem de vedvarende energikilder. Der findes således andre muligheder end biomasse i el- og varmeforsyningen, og det kan blive aktuelt i fremtiden, når den begrænsede mængde biomasse i højere grad skal bruges andre steder, fx til at lave brændstof til transport.

Udbredelsen af biomasse i Danmark har i høj grad været drevet af favorable rammevilkår. Biomasse bør indgå som en del af fremtidens energisystem, men det skal ske i lige konkurrence med andre grønne energikilder, og kun i det omfang, at biomassen kan siges at være klimavenlig. Rapportens sidste kapitel fremlægger forslag til, hvordan rammevilkårene bedst kan sikre dette.

Biomasse reguleres af afgifter, tilskud, krav og regler

Forbrug af energi er som hovedregel afgiftsbelagt i Danmark. Det gælder i dag kul, olieprodukter, naturgas og elektricitet, men ikke biomasse. Afgiftsfritagelsen gælder uanset, om der er tale om biomasse brugt i kraftvarmeværker, virksomheder eller private husholdninger.

Biomasse regnes for vedvarende energi uanset oprindelse. Det betyder, at biomassebaseret elproduktion modtager tilskud, som det også er tilfældet for el fra fx vindmøller og solceller. Biomassebaseret varmeproduktion modtager derimod ikke direkte støtte, men støttes indirekte gennem fritagelsen fra afgifter.

Endelig er biomasse i fjernvarme underlagt den generelle regulering, der gælder her. Det gælder fx kraftvarmekravet, der i visse tilfælde forhindrer ren varmeproduktion,brændselsbindingen, der fastholder naturgas som brændsel i nogle fjernvarmeområder, og nettofordelsmodellen, der giver centrale værker, som konverterer til biomasse, mulighed for at tjene penge udover, hvad det såkaldte hvile-i-sig-selv-princip tillader.

Rammevilkårene bør tage udgangspunkt i bæredygtighedskriterier

Der er store forskelle på biomasse. Nogle typer vil have et lille CO2-aftryk, mens andre vil have et stort. Det afhænger af forhold som trætype, oprindelsesland, skovdrift, og om der er tale om restprodukter eller ej. Som kapitel 4 beskriver, kan bæredygtighedskriterier bruges til at identificere biomasse, der med rimelig sikkerhed har et lille CO2-aftryk.

Klimarådet foreslår, at de danske rammevilkår tager udgangspunkt i bæredygtighedskriterier. Biomasse, der kan dokumenteres at leve op til disse kriteriers krav på klimaområdet – her kaldet klimabæredygtig biomasse – vil fortsat blive opfattet som CO2-neutral vedvarende energi, selv om det skal understreges, at biomassen sjældent i praksis vil være fuldt CO2-neutral. Dermed får klimabæredygtig biomasse de samme fordele i rammevilkårene som andre former for vedvarende energi. Den resterende biomasse bør omvendt behandles som fossil energi på baggrund af et gennemsnitligt CO2-indhold til brug for udregning af afgifter. Skønnet for CO2-indholdet skal i princippet tage højde for forhold som skovforvaltning og klimaregulering i oprindelseslandet, men i praksis må det administrativt fastsættes ensartet for alle typer biomasse, der ikke kan dokumenteres at være klimabæredygtige, da det næppe er muligt at skelne mellem de enkelte typer.

Det vil være naturligt at indføre bagatelgrænser i reguleringen. De skal fx sikre, at private, som henter træ fra egne haver og skove, og som de ikke sælger videre, undtages fra at skulle dokumentere, at træet lever op til bæredygtighedskriterierne.

Et reformeret afgiftssystem kan fjerne biomassens nuværende favorisering

Biomasse har en ubegrundet fortrinsstilling i det nuværende afgifts- og tilskudssystem på energiområdet. Det ses fx ved, at afgiftsbesparelsen, ved at udskifte kul med biomasse i fjernvarmen målt pr. fortrængt ton CO2, er større end den gevinst i form af tilskud og sparet CO2-kvotepris, man opnår ved at udskifte kul med vedvarende energi i elproduktionen. Et andet eksempel er, at hvor biomassevarme er helt afgiftsfritaget, betaler en varmepumpe i dag en elafgift, der overstiger det tilskud, som produktionen af den forbrugte el modtager, hvis den er baseret på vedvarende energikilder.

De to eksempler viser, at der er behov for at reformere afgifts- og tilskudssystemet, så biomasse ikke opnår ubegrundede fordele. Et reformeret system bør fokusere på at tilskynde til CO2-reduktion gennem en ensartet afgift på CO2-udledning og – hvor der er forhold, der gør en høj afgift uhensigtsmæssig – et tilskud, der giver en ensartet tilskyndelse til CO2-reduktion. Sådanne forhold er til stede, hvis en høj dansk afgift betyder, at udledningerne i stedet flyttes til udlandet, og ønsket om at reducere CO2-udledningerne ikke blot omfatter udledninger fra dansk jord.

Klimarådets forslag til et forbedret afgifts- og tilskudssystem, som første gang præsenteredes i analysen Fremtidens grønne afgifter på energiområdet fra april 2018, samler den nuværende energi- og CO2-afgift i én samlet CO2-afgift, hvis størrelse udtrykker det politiske ambitionsniveau for CO2-reduktion. Dansk elproduktion får et nedslag i CO2-afgiften, der afspejler CO2-indholdet i importeret el, så import af el fra fossile kilder ikke fremmes unødigt. Til gengæld pålægges alt indenlandsk elforbrug en afgift svarende til afgiftsnedslaget i elproduktionen, så danskproduceret og importeret el beskattes helt ensartet i forhold til deres fossilindhold. Elproduktion baseret på vedvarende energi får et tilskud, der svarer til afgiften på elforbruget, så nettoafgiften på grøn strøm bliver nul.

Kun biomasse, der ikke er klimabæredygtigt, skal pålægges CO2-afgift

Klimabæredygtig biomasse bør fortsat være undtaget CO2-afgift. Ligeledes bør el produceret med brug af denne type biomasse kunne opnå elproduktionstilskud på linje med el fra andre vedvarende kilder. Derimod skal biomasse, der ikke lever op til bæredygtighedskriterierne på klimaområdet, behandles på samme måde som et fossilt brændsel. Det betyder, at denne type biomasse ikke er berettiget til tilskud og skal betale CO2-afgift svarende til det administrativt fastsatte CO2-indhold.

Afgifter kan også bruges til at fremme virksomhedernes og forbrugernes energieffektiviseringsindsats. En sådan energieffektiviseringsafgift bør principielt lægges på alle energikilder, herunder også klimabæredygtig biomasse. Det bør dog undersøges nærmere, om afgifter er det rette instrument til at sikre en effektiv energispareindsats, eller om andre politiske virkemidler er mere effektfulde.

Den øvrige regulering bør sikre, at alle vedvarende energiteknologier stilles lige

Reguleringen bør grundlæggende stræbe efter at sikre en omkostningseffektiv grøn omstilling. Det gøres blandet andet ved at stille alle vedvarende energiteknologier lige, så man fx undgår overinvestering i biomasse. Det kræver, at dele af den nuværende regulering på fjernvarmeområdet blødes op.

Der foreligger allerede i dag en del forslag om deregulering af fjernvarmen. Klimarådet foreslår i det lys, at kraftvarmekravet gradvist udfases, så varmepumper ikke hæmmes i konkurrencen med brændselsbaserede teknologier som biomasse-kraftvarme, ligesom også brændselsbindingerne med fordel kan udfases for at skabe lige vilkår for alle vedvarende energiteknologier. Yderligere bør principperne i nettofordelsmodellen udvides til også at omfatte andre vedvarende energikilder end kun biomasse. Endelig bør eltarifferne revideres, så varmepumper ikke bremses af et for højt tarifniveau.